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Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 899-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
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EXPEDIENTE SANCIONADOR : 314-2021-SUNAFIL/IRE-PIU
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE PIURA
IMPUGNANTE : KOMATSU- MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 03-2022-
SUNAFIL/IRE-PIU
MATERIA : -RELACIONES LABORALES
-LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por KOMATSU- MITSUI
MAQUINARIAS PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU,
de fecha 06 de enero de 2022.
Lima, 23 de septiembre 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por KOMATSU- MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A. (en
adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de
fecha 06 de enero de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del
procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1.Mediante Orden de Inspección N° 2088-2020-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las
actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del
ordenamiento jurídico sociolaboral1
, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción
N° 241-2021-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se
propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy
graves a la labor inspectiva y en materia de relaciones laborales, por no cumplir con las
disposiciones relacionadas con la modificación de la jornada de trabajo en perjuicio de 61
de trabajadores y por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.
1.2.Mediante Imputación de Cargos N° 307-2021/SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 23 de junio
de 2021, notificada el 25 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose
el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación
1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub Materia:
jornada y horario de trabajo; horas extras; descanso semanal obligatorio), y registro de control de asistencia.
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de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del
artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo
N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3.De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final N° 335-2021/SUNAFIL/SIAI-IRE-PIURA, de fecha 06 de
agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas
infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento
administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a
la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la que mediante la
Resolución de Sub Intendencia N° 494-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 27 de
octubre de 2021, notificada el 29 de octubre 20212
, multó a la impugnante por la suma de
S/ 101,728.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar
cumplir con las disposiciones relacionadas con la modificación de la jornada de trabajo,
tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa
ascendente a S/ 50,864.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida
inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,864.00.
1.4. Con fecha 19 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra
la Resolución de Sub Intendencia N° 494-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo
siguiente:
i. La resolución apelada no se encuentra debidamente motivada, pues, no se consideró
que se está imponiendo dos sanciones por un mismo hecho. Asimismo, afirma que,
se afectó el principio de imparcialidad y el de presunción de licitud, ya que no existe
certeza sobre la comisión de una infracción.
ii. Asimismo, señala que, se realizó una incorrecta interpretación de los hechos
relacionados a la jornada de trabajo, pues el Decreto de Urgencia No 029-2020,
autorizaba la modificación de la jornada de trabajo, por lo que, en razón de ello el
mes de abril de 2020, procedió a modificar la jornada acumulativa de 8*6 a 20*10,
con el objeto de disminuir el mínimo posible de los desplazamientos del personal.
Además, no se observó que sí comunicó al sindicato de tal decisión, el 27 de julio de
2020; conforme consta en el video de negociación colectiva alcanzado al presente
procedimiento.
iii. Precisa que, el sindicato siempre cuestiona la formalidad, y en todo caso, señala que
este no tenía forma de impugnar la nueva jornada, pues el MINTRA estaba cerrado.
iv. Se afectó el principio de non bis in idem.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 06 de enero de
20223
, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El acta de infracción no resulta carente de motivación; dado que, en las actuaciones
efectuadas se verificó la transgresión directa de las disposiciones para modificar la
2 Conforme folios 103 del expediente sancionador.
3 Notificada a la impugnante el 10 de enero de 2022, véase folio 131 del expediente sancionador.
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jornada de trabajo, verificándose que, el sujeto responsable no cumplió el
procedimiento establecido por ley, efectuándolo de forma unilateral y sin acuerdo
previo con el sindicato y/o comunicación previa.
ii. Asimismo, se señaló sobre la resolución apelada, que esta cumplió con analizar los
argumentos de defensa expuestos por el sujeto responsable, llegándose a determinar
que la impugnante no cumplió con el procedimiento establecido para comunicar a los
trabajadores, sus representantes o sindicato, antes de adoptarse tal decisión.
iii. Valoró que el sujeto inspeccionado reconoció que, empezó a aplicar desde el mes de
abril de 2020, la nueva jornada de trabajo de 20*10 y que recién en julio de 2020 (tres
meses después), se reunió con el sindicato para conversar sobre la aplicación de la
nueva jornada de trabajo; lo cual evidencia la conducta infractora, pues ninguna
normativa legal vigente, autoriza a la modificación unilateral de la jornada de trabajo.
iv. Sobre el Decreto de Urgencia No 029-2020, indica que, esta no autoriza la
modificación unilateral de la jornada de trabajo, pues conforme la Resolución de Sala
Plena No 001-2021-SUNAFIL/TFL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 08 de
agosto de 2021. Por lo que, en el presente caso no se había cumplido con lo previsto
en el Decreto Supremo No 007-2020-TR, incurriendo, la impugnante, en una
infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.
v. No se ha configurado una vulneración al principio de non bis in idem, al no producirse
una doble sanción por un mismo hecho, pues una, obedece al incumplimiento de la
medida inspectiva de requerimiento, y la otra, por incumplir la normativa sociolaboral
relacionada a la modificación de la jornada de trabajo.
1.6.Con fecha 28 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de
Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 03-2022-
SUNAFIL/IRE-PIU, solicitando el uso de la palabra.
1.7.La Intendencia Regional de Piura, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM No 000116-2022-
SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 08 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814
, se crea la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
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4
Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura
orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815
, en concordancia con el
artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6
(en adelante, LGIT), el artículo 15
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
Supremo N° 010-2022-TR7
, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8
(en adelante, el Reglamento del
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia
técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del
recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1.El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al
recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha
Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado
mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos
generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el
plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días,
respectivamente.
5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(...)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional,
los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se
establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan
con su pronunciamiento la vía administrativa.”
7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.
8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
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3.2.Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al
recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,
estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el
Reglamento del Tribunal.
3.3.El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como
en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el
apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El
recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas
por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”
9
.
3.4.En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda
instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones
antes descritas.
3.5.En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico
sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho,
de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento
de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE KOMATSU-MITSUI
MAQUINARIAS PERU S.A.
4.1.De la revisión de los actuados, se ha identificado que KOMATSU-MITSUI MAQUINARIAS
PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 03-
2022-SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la
sanción impuesta de S/ 101,728.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY
GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y en el numeral 46.7 del
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
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6
artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a
partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 11 de enero de
2022.
4.2.Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por KOMATSU-MITSUI MAQUINARIAS
PERU S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 28 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la
Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, señalando lo siguiente:
i. Se vulnera el principio al debido proceso, pues al modificar la jornada de trabajo no actuó
de mala fe, sino que su conducta se encuentra amparada en lo dispuesto en el Decreto de
Urgencia No 029-2020-TR; por lo que, su accionar no fue arbitraria, subjetiva o
discrecional. Asimismo, agrega que, la Intendencia Regional yerra al señalar que la
empresa inspeccionada debió acatar lo dispuesto el precedente contenido en la
Resolución de Sala Plena No 001-2021-SUNAFIL/TFL.
ii. Señala que la Resolución de Sala Plena No 001-2021-SUNAFIL/TFL, autoriza la modificación
de la jornada de trabajo, lo cual contradice lo resuelto por la resolución de Sub
Intendencia.
iii. Se inobservaron los principios de tipicidad, legalidad, objetividad, imparcialidad, licitud,
pues, refiere que, las sanciones impuestas en su contra son arbitrarias, ya que, las
actuaciones del inspector y revisores contravendrían dichos principios, al no respetar las
normativas que regulan la función inspectiva e interpretar de modo restrictivo el Decreto
de Urgencia No 029-2020.
iv. El Decreto de Urgencia No 029-2020, en su artículo 25, autorizo a la modificación unilateral
de los “turnos y horarios” de la jornada, por lo que, en aplicación de dicha normativa,
procedió a su modificación. Lo cual, fue, luego, aceptado por el sindicato de trabajadores.
v. Asimismo, señala que el acta de infracción, el informe final de instrucción y las
resoluciones de sub intendencia e intendencia, vulneran los principios rectores del
procedimiento administrativo, contenido en el IV del TUO de la LPAG, razonabilidad,
verdad material, debida motivación.
vi. Solicita el uso de la palabra.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre el principio de tipicidad
6.1. De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de
la LPAG10, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
10 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto
Supremo N° 004- 2019-JUS:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades
está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(...) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente
en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
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previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos
que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación
como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
6.2. Sobre el caso concreto, se observa, tanto en la evaluación del inspector comisionado como
en la de los órganos intervinientes en el procedimiento sancionador, que han subsumido los
hechos en el tipo sancionador previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, que prevé
taxativamente como infracción muy grave en materia de relaciones laborales: “El
incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio,
trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias,
permisos y el tiempo de trabajo en general.” (énfasis añadido).
6.3. Ahora bien, sobre las facultades del empleador con relación a la modificación de jornadas,
horarios y turnos, y al procedimiento de dicha modificación, cabe traer a colación lo dispuesto
en el artículo 2 del TUO de la LJTHTS, aprobado por el Decreto Supremo No 007-2002-TR,
sobre:
“Artículo 2.- El procedimiento para la modificación de jornadas, horarios y turnos se
sujetará a lo siguiente:
1.- El empleador está facultado para efectuar las siguientes modificaciones:
a) Establecer la jornada ordinaria de trabajo, diaria o semanal.
b) Establecer jornadas compensatorias de trabajo de tal forma que en algunos
días la jornada ordinaria sea mayor y en otra menor de ocho (8) horas, sin que
en ningún caso la jornada ordinaria exceda en promedio de cuarenta y ocho
(48) horas por semana.
c) Reducir o ampliar el número de días de la jornada semanal del trabajo,
encontrándose autorizado a prorratear las horas dentro de los restantes días
de la semana, considerándose las horas prorrateadas como parte de la jornada
ordinaria de trabajo, en cuyo caso ésta no podrá exceder en promedio de
cuarenta y ocho (48) horas semanales. En caso de jornadas acumulativas o
atípicas, el promedio de horas trabajadas en el período correspondiente no
puede superar dicho máximo.
d) Establecer, con la salvedad del Artículo 9 de la presente Ley, turnos de trabajo
fijos o rotativos, los que pueden variar con el tiempo según las necesidades del
centro de trabajo.
e) Establecer y modificar horarios de trabajo.”
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la
ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. (...)”.
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8
2.- Consulta y negociación obligatoria con los trabajadores involucrados en la medida.
El empleador, previamente a la adopción de alguna de las medidas señaladas en
el numeral 1 del presente artículo, debe comunicar con ocho (8) días de
anticipación al sindicato, o a falta de éste a los representantes de los trabajadores,
o en su defecto, a los trabajadores afectados, la medida a adoptarse y los motivos
que la sustentan.
Dentro de este plazo, el sindicato, o a falta de éste los representantes de los
trabajadores, o en su defecto, los trabajadores afectados, pueden solicitar al
empleador la realización de una reunión a fin de plantear una medida distinta a la
propuesta, debiendo el empleador señalar la fecha y hora de la realización de la
misma. A falta de acuerdo, el empleador está facultado a introducir la medida
propuesta, sin perjuicio del derecho de los trabajadores a impugnar tal acto ante la
Autoridad Administrativa de Trabajo a que se refiere el párrafo siguiente.
Dentro de los diez (10) días siguientes a la adopción de la medida, la parte laboral
tiene el derecho de impugnar la medida ante la Autoridad Administrativa de Trabajo
para que se pronuncie sobre la procedencia de la medida en un plazo no mayor de
diez (10) días hábiles, en base a los argumentos y evidencias que propongan las
partes”. (énfasis añadido)
6.4. De lo expuesto, se desprende que el empleador tiene el deber de comunicar al trabajador la
modificación del horario y/o jornada de trabajo11. Ello por cuanto, entre el poder de dirección
contenido en el artículo 9 de la LPC12 y la subordinación que involucra la puesta a su
disposición de la fuerza de trabajo y/o de los servicios que prestan los trabajadores; se
encuentra el derecho del trabajador al respeto no solo de su dignidad, sino también de
conocer, oportunamente, las condiciones de trabajo que le ofrece el empleador; toda vez que
el contrato de trabajo no puede significar o validar el cambio intempestivo de las condiciones
laborales inicialmente pactadas, sin que medie antes, una comunicación previa por parte del
empleador a su trabajador, con el objeto de que conozca con una debida antelación su
decisión sobre la modificación del horario y/o jornada de trabajo. Ello es así, por cuanto el
numeral 2 del artículo 2 del TUO de la Ley de Jornada de Trabajo, al remitir, a su vez, al
numeral 1 del mismo cuerpo normativo, no hace referencia a supuestos excluyentes para su
aplicación.
6.5. Así, el que el trabajador conozca con la debida anticipación de la decisión de su empleador de
modificar la jornada u horario de trabajo, coadyuva a la solución oportuna de los conflictos
de naturaleza laboral, pues de estar en desacuerdo con la medida dispuesta por el empleador,
estos pueden dialogar y arribar a un acuerdo para solucionar de forma pronta tal
discordancia.
11 La jornada de trabajo no solo debe ser entendida como el número de horas diarias o semanales en la que el trabajador
se encuentra a disposición del empleador, sino también comprende los días efectivos en los que se encuentra a su
disposición la fuerza de trabajo
12 Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728 "Ley de Productividad y Competitividad Laboral", aprobado por
Decreto Supremo N° 003-97-TR (en lo sucesivo, el TUO LPCL)
Artículo 9: Por la subordinación, el trabajador presta sus servicios bajo dirección de su empleador, el cual tiene facultades
para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar
disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a
cargo del trabajador".
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6.6. La impugnante alega que la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, autoriza a la
modificación de la jornada de trabajo; sobre el particular, debe precisarse que, al tratarse de
la modificación de la jornada de trabajo se debe seguir el procedimiento establecido en el
artículo 2° del Decreto Supremo N° 007-2002-TR y del mismo modo para el supuesto
excepcional contemplado durante el estado de emergencia, lo resuelto en la Resolución de
Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que en su fundamento 25 establece:
“25. Durante el contexto de las medidas de restricción a que dé lugar la prevención del
contagio por COVID-19, el Sistema de Inspección del Trabajo deberá analizar
casuísticamente la concurrencia de los siguientes elementos, a fin de establecer si la
modificación convencional de la jornada de trabajo acumulativa es legítima:
a. El acuerdo deberá ser pactado con un sindicato que esté acreditado como
organización representativa de la mayoría de los trabajadores afectados por la
modificación;
b. El acuerdo correspondiente deberá ser adoptado por un lapso determinado,
siendo esta provisionalidad objeto del control preferente por los propios sujetos
colectivos;
c. Se deberá considerar la naturaleza y características del centro de trabajo, con
relación a sus elementos (lejanía respecto a lugares de residencia habitual de los
trabajadores, riesgos existentes en dicho centro, entre otros);
La medida se deberá adoptar con sustento de seguridad y salud en el trabajo y
articularse con ellas, con la validación de los órganos correspondientes en materia de
prevención de riesgos y se deberá desplegar mecanismos compensatorios al desgaste
físico y emocional. En este punto, deberá tomarse en cuenta las orientaciones del test
de protección de la jornada máxima de trabajo para los trabajadores mineros de la
resolución aclaratoria del Tribunal Constitucional, en el fundamento 15, recogida en el
punto 19 del presente acuerdo de Sala Plena” (énfasis añadido).
6.7. En este orden, atendiendo a la norma contemplada para la modificación de la jornada de
trabajo, así como del procedimiento establecido en el artículo 2° del Decreto Supremo N° 007-
2002-TR y, del mismo modo, para el supuesto excepcional contemplado durante el estado de
emergencia, lo resuelto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL. Se aprecia
que, si bien la pandemia del Covid-19 fue un hecho que afectó a todas las empresas desde la
declaratoria del Estado de Emergencia a partir del mes de marzo de 2020, también es cierto
que, el Estado Peruano a partir de esa fecha adoptó una serie de lineamientos a fin de
prevenir la propagación del virus; sin que estas configuren una derogación de las
disposiciones contenidas en el Decreto Supremo No 007-2002-TR, conforme se ha señalado,
también, en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL.
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6.8. Por tanto, no es correcto la afirmación de la impugnante referido a que este Tribunal en su
precedente administrativo vinculante, haya autorizado prima face la modificación unilateral
de la jornada de trabajo; en cuanto, a su argumento referido a que en la resolución
impugnada, se le señaló que debió acatar el citado precedente de forma retroactiva, pues,
como se desprende de los numerales 6.1.6 y 6.1.7, la Intendencia Regional solo ha empleado
el precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, para
sustentar su razonamiento referido a las condiciones que se deben valorar para considerarse
que una modificación de jornada laboral es válida, en el contexto de la pandemia producida
por el COVID 19. Por lo que, los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser
desestimados.
6.9. En el caso sub examine, la autoridad instructora establece que, la impugnante es responsable,
ya que, los trabajadores afectados porque la empresa habría modificado de forma unilateral
la jornada de trabajo, sin cumplir los parámetros dictados por el Decreto Supremo No 007-
2002-TR. Sobre el particular, la impugnante, sostiene que su conducta se encuentra amparada
en lo dispuesto por el Decreto de Urgencia No 029-2020.
6.10. Cabe señalar que, el artículo 25 del Decreto de Urgencia No 029-2020, al que hace alusión la
impugnante, como causa justificante de su conducta, dispuso lo siguiente:
“Artículo 25. Modificación de turnos y horarios de la jornada laboral
Autorízase a los empleadores del sector público y privado para que, durante el plazo
de vigencia de la emergencia sanitaria, puedan modificar y establecer de manera
escalonada los turnos y horarios de trabajo de sus trabajadores y servidores civiles
como medida preventiva frente al riesgo de propagación del COVID-19, sin
menoscabo del derecho al descanso semanal obligatorio” (énfasis añadido)
6.11. En ese sentido, lo que autorizaba el mencionado Decreto de Urgencia, era el cambio del
horario de trabajo y del turno de trabajo, los cuales no son sinónimos de jornada de trabajo,
como erróneamente lo sostiene la impugnante a lo largo del presente procedimiento. En
efecto, conforme el artículo 6 del TUO de la LJTHTS, el horario de trabajo está orientado a la
hora de ingreso y salida del trabajador de su centro de labores, esto es, es el fragmento del
tiempo específico de la prestación de servicios; mientras que los turnos de trabajo, pueden
ser fijos o rotativos, conforme el artículo 2 de la LJTHTS-Decreto Legislativo No 854-. Mientras
que la jornada de trabajo según el artículo 1 de la LJTHTS, está orientada al número de horas
máximas en la que se puede desempeñar un trabajador, esto es, de ocho horas diarias o
cuaterna y ocho semanales como máximo.
6.12. De lo descrito precedentemente, se puede determinar que los conceptos de turno de trabajo,
horario de trabajo y jornada de trabajo, no son iguales; y la modificación de estos, se regulan
por sus propios procedimientos contenidos en el TUO de la LJITHTS. Siendo que, por el
contexto de la pandemia del Covid-19, se flexibilizaron los procedimientos, referidos a la
modificación de turnos y horarios de trabajo, conforme el Decreto de Urgencia No 029-2020,
estableciendo como parámetro la garantía del descanso semanal obligatorio. En ese sentido,
lo señalado por la impugnante no resulta idóneo, esto es, que el Decreto de Urgencia No 029-
2020, haya autorizado la modificación unilateral de la “jornada de trabajo”. Por lo que, tales
argumentos deben ser desestimados.
6.13. En ese sentido, se aprecia que hasta el 15 de marzo de 2020, los trabajadores afiliados a la
organización sindical denunciante, tenían una jornada de trabajo acumulativa de 8 días de
labor por 06 de descanso, de 12 horas de labores; y, a partir de abril de 2020, la impugnante,
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11
modificó de forma unilateral, sin comunicación previa, la jornada de trabajo a una de 20 días
de labor por 10 de descanso, sin acreditar que esta se haya realizado conforme lo dispuesto
por el artículo 2 del Decreto Supremo No 007-2020, ni acreditó haber cumplido siquiera ex
ante de la adopción de dicha modificación al arribo de un acuerdo con el sindicato de
trabajadores, sobre el particular. Señalando que, debido al estado de emergencia sanitaria no
era necesario cumplir con las obligaciones prescritas en el Decreto Legislativo No 854.
Figura No 01:
Declaración del representante de la impugnante13
6.14. Constatando el inspector comisionado en los hechos constatados del acta de infracción que
la impugnante al no haber cumplido con el trámite establecido para la modificación de la
jornada de trabajo, incurrió en la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del
RLGIT. Por tanto, no corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
6.15. Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del
trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en
un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden
sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.
Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se
adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación
o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo
reglamento.
13 Conforme se aprecia a folios 18 del expediente sancionador.
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12
6.16. A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de
requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de
las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden
consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la
normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por
inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
6.17. Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de
requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos
de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del
procedimiento administrativo sancionador (PAS).
6.18. Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera
la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del
artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de
medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar
que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional
a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias
sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
6.19. En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia
obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL,
publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos
relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo
los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección
del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que
solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que
en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen
infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de
distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización
Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia
de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.
6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de
revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el
incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del
artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son
calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales
causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra
sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá
circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad,
razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa
vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes
como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la
resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
6.20. Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos
de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho
cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable
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13
para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-
SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”14:
Figura 2:
Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
6.21. En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-
SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del
10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el
establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
6.22. En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite
la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de enero de 2021 y otorgaron un plazo de
tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar su conducta,
advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor
inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos
constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo señalado.
6.23. En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral
46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este
extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad
inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de
requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del
artículo 17 del RLGIT.
14 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
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14
6.24. Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva
de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la
Orden de Inspección N° 2088-2020-SUNAFIL/SUNAFIL/IRE-PIU, y en relación con los hallazgos
que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde
declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó
el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las
instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
6.25. Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado
para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del
administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado,
luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que,
correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa,
presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el
mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva
de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el
numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
6.26. Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46
del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte
de la impugnante.
Sobre la aplicación al principio de licitud y verdad material
6.27. Es pertinente traer a colación el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que dispone
respecto al principio de presunción de licitud “Las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras que no cuenten con evidencia
en contrario”.
6.28. Asimismo, el numeral 1. 11 del artículo IV del TUO de la LPAG, dispone:
“1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o
hayan acordado eximirse de ellas.”
6.29. Asimismo, el principio de verdad material que resulta aplicable a cualquier procedimiento
administrativo15 y por el cual, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar
plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Em este sentido, en el presente
caso, la investigación efectuada por la inspección de trabajo acreditó la culpabilidad de la
impugnante, desvirtuándose así el principio de licitud; por ende, se debe desestimar los
argumentos dirigidos a cuestionar estos extremos, pues, no se afectaron los principios
invocados por la recurrente, toda vez que, la autoridad administrativa, detectó y determinó
15 TUO de la LPAG
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia
de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...)
1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse
de ellas.
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15
que la impugnante incurrió en dos infracciones muy graves, una a la labor inspectiva y otra,
en materia de relaciones laborales.
6.30. En efecto, se debe observar que al demostrarse que la conducta, de la impugnante, de
modificar unilateralmente la jornada de trabajo en perjuicio de sus trabajadores sin
comunicar previamente de tal decisión, así el argumento expuesto en su recurso de revisión
referido a que a la fecha la inspeccionada ya habría arribado a un acuerdo con el sindicato de
trabajadores, no desvirtúa la sanción impuesta; toda vez que, la sanción se sustenta en no
haber cumplido con lo dispuesto en la normativa vigente sobre el procedimiento de
modificación de la jornada de trabajo ex ante de adoptar tal decisión. En ese sentido,
constituye un hecho que se encuentra comprobado por la autoridad inspectiva y
sancionadora, sobre la configuración de las infracciones a la labor inspectiva y en materia de
relaciones laborales. Por tanto, se desestima todos los argumentos dirigidos a cuestionar este
extremo, pues, no se ha configurado una inaplicación del principio de presunción de licitud,
ni de la verdad material.
Sobre la razonabilidad de la sanción
6.31. Con relación a lo alegado por el impugnante referido a una supuesta vulneración del principio
de razonabilidad, el cual se encuentra contenido en el numeral 1.4 del artículo IV del TUO de
la LPAG16, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de
sanciones y criterios de la graduación de las sanciones:
“Las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el
cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley.
Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia
de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que
se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales:
a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de
empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios
especiales para la graduación”.
6.32. En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación
señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de
16 TUO de la LPAG:
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(...) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen
infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites
de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba
tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
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16
razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO
de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al determinarse la imposición
de la sanción de multa, se ha realizado en base a lo sustentado y de acuerdo a la normatividad
vigente; cabe indicar que, los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas
y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por
ende, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
De la presunta afectación al debido procedimiento y motivación
6.33. Respecto de los principios supuestamente vulnerados, esta Sala se ha pronunciado en extenso
respecto del contenido del Debido Procedimiento y sus alcances con los principios antes
señalados, pudiéndose identificar a los considerandos 6.11 a 6.24 de la Resolución N° 025-
2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, cuyo contenido se transcribe a
continuación:
“6.11 Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo
se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido
procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha
obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139
establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede
administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”17
.
6.12 Asimismo, el TUO de la LPAG es clara en señalar en el numeral 1.2 del artículo
IV del Título Preliminar que los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el
derecho “a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer
y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener
una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y
en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.
6.13 La misma norma consagrada dicho derecho como un elemento de validez del
acto administrativo, de modo que su ausencia determinaría su nulidad18, así como
también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación
administrativa19
.
6.14 De lo señalado, se desprende que la Administración tiene el deber de producir
sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el
procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la
producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados”20
.
17 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, “el derecho al
debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino
también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone le cumplimiento de todas las garantías, requisitos y
normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente
sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”.
18 TUO de la LPAG, Artículo 10: “Son vicio del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus
requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo
14. (...)”
19 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo II.- Contenido: 1. La presente Ley contiene normas comunes para las
actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en
las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. 2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales
no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. 3. Las
autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios
administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley.
20 Juan Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo I (Lima: Grijley, 2019), 83.
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17
6.15 Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de una
serie de derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se
encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean
debidamente valoradas por la Administración (...)”
6.34. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el expediente
No TC 6712-2005/HC/TC, en su fundamento jurídico 15, ha determinado:
“(...) por el derecho a ofrecer medios probatorios que se consideren necesarios, a
que estos sean admitidos, adecuadamente actuados, que se asegure la producción
o conservación de la prueba a partir de la actuación anticipada de los medios
probatorios y que éstos sean valorados de manera adecuada y con la motivación
debida, con el fin de darle el mérito probatorio que tenga en la sentencia. La
valoración de la prueba debe estar debidamente motivada por escrito, con la
finalidad de que el justiciable pueda comprobar si dicho mérito ha sido efectiva y
adecuadamente realizado” (énfasis añadido).
6.35. En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de
la potestad sancionadora administrativa21, el atribuir a la autoridad que emite el acto
administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las
garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
6.36. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del
procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de
todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les
permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por
parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en
derecho”.
6.37. Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa,
como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el
“obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento
tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora
administrativa22, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de
sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo
procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los
actos administrativos.
21 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
22 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
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18
6.38. Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto
administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta
y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones
jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado,
tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto
administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender
todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo
prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
6.39. En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la
Resolución de Sub Intendencia N° 494-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, como la Resolución de
Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, han contemplado la argumentación y medios de
prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos
referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de
los derechos de defensa, y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida
motivación.
6.40. Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal
Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial
debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva
a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente:
1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por
el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que
aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al
resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo
decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución
del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales
requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en
concreto.
6.41. Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento
Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente
comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido
respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ello, a consideración de
esta Sala, no se ha producido un supuesto de vulneración de los principios invocados.
6.42. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante en
este extremo.
6.43. De otro lado, la impugnante afirma en su recurso de revisión que esta Sala en la Resolución
No 22-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, ha considerado que es legítimo fijar y emplear reglas
de excepción para la solución de las distintas consecuencias que trajeron consigo a las
relaciones laborales. Al respecto, se debe señalar que la resolución invocada por la
impugnante no reviste de trascendencia al presente proceso, por cuanto en aquel se
interpretó la regla jurídica contenida en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM,
considerándose que en dicho caso sí existió un pacto celebrado entre la empresa y el
sindicato, para la extensión de la jornada laboral; mientras que en este proceso el elemento
justificante alegado por la impugnante no es el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, sino el
Decreto de Urgencia No 029-2020, además, en este caso no existió un acuerdo entre el
sindicato de trabajadores y la empresa inspeccionada ex ante de ejecutarse la modificación
de la jornada. Por lo que, los hechos discutidos y analizado en la resolución invocada no se
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19
condicen con los observados en este; en consecuencia, los argumentos dirigidos en este
extremo deben ser desestimados.
De la buena fe procedimental
6.44. Sobre el particular, el TUO de la LPAG también reconoce como un principio rector al principio
de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa,
los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos
procedimentales “...guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”23
.
6.45. En palabras de uno de los autores más autorizados en lo referente al derecho administrativo
a nivel nacional, es incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la
perspectiva del administrado:
“(...)utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr fines
fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su
aceptación sin perfeccionar la documentación ya observada antes, alegar hechos
contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer la
buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros interesados, son
conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados, y que vician un
procedimiento por aplicación de este principio” 24
6.46. Frente a ello, el profesor Morón Urbina, señala que:
“...no debe dejar de advertirse que la autoridad como instructora del procedimiento
también asume el deber de estar atenta a identificar cualquier fraude, colusión y
cualquier otra conducta ilícita o dilatoria y adoptar las decisiones adecuadas y para
desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad está llamada a advertirlo y llamar la
atención a las partes, valorar dicha conducta al momento de resolver (por ejemplo,
en materia sancionadora) y, si cuenta con norma habilitante, aplicar al administrado
desleal una multa administrativa y/u obligarle a asumir costos del proceso” 25 (énfasis
añadido).
6.47. De otro lado, esta Sala considera que, frente a los alegatos de afectación a los principios de
objetividad, razonabilidad, probidad, legalidad e imparcialidad, en la que habría incurrido el
inspector comisionado y las autoridades revisoras, alegando que, ello se produjo por no haber
analizado adecuadamente el Decreto de Urgencia No 029-2020; sin más medio probatorio
23 Numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG.
24 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica Editores. Tomo I. Página 106.
25 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob cit. Página 107.
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20
que su afirmación. Sobre el particular, se precisa que, conforme al principio de legalidad y de
buena fe procedimental, al cual se deben los funcionarios públicos, le otorgan una presunción
iuris tantum a sus actuaciones26, la cual no ha sido desvirtuada por la impugnante; no siendo
atendible en este extremo. Por lo que, tales argumentos deben ser desestimados,
exhortando a la impugnante adecuar su conducta al principio de buena fe procedimental.
Sobre la solicitud de informe oral
6.48. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG,
reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento
administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser
notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y
a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida
por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los
afecten .
6.49. Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N°
00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe
oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de
defensa por escrito a través de un informe”.
6.50. En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha
determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas
del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario
para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la
instancia de revisión.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las
Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya
una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido
presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento
de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos”.
6.51. Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el
caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.
VII. INFORMACIÓN ADICIONAL
7.1. Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las
multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las
que corresponden a las siguientes infracciones:
26 Tal y como se establece a través del artículo 9 del TUO de la LPAG, al establecer que “Todo acto administrativo se
considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda”.
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Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 899-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
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N° MATERIA CONDUCTA SANCIONADA
TIPO LEGAL Y
CALIFICACIÓN
1 Labor inspectiva
No cumplir oportunamente con el
requerimiento de la adopción de
medidas en orden al cumplimiento
de la normativa de orden
sociolaboral.
Numeral 46.7 del artículo
46 del RLGIT
MUY GRAVE
2
Relaciones
Laborales
No acreditar con cumplir con las
disposiciones relacionadas con la
modificación de la jornada de
trabajo.
Numeral 25.6 del artículo
25 del RLGIT
MUY GRAVE
7.2 Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o
derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o
imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía,
resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que
crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General
de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por
Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil,
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por KOMATSU- MITSUI
MAQUINARIAS PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU,
emitida por la Intendencia Regional de Piura, dentro del procedimiento administrativo sancionador
recaído en el expediente sancionador N° 314-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, por los fundamentos
expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, en todos sus
extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral
constituye última instancia administrativa.
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CUARTO. - Notificar la presente resolución a KOMATSU- MITSUI MAQUINARIAS PERU S.A., y a la
Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la
Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (https://www.gob.pe/sunafil).
Regístrese y comuníquese
Firmado digitalmente por:
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Presidente
DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI
Vocal Titular
JESSICA ALEXANDRA PIZARRO DELGADO
Vocal Alterna
20220921ECHV
Vocal ponente: LUIS MENDOZA