SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)

de 7 de septiembre de 2023 (*)

«Incumplimiento de Estado — Protección sanitaria — Directiva 2013/59/Euratom — Normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes — Artículo 106 — Transposición — Falta de transposición o de comunicación en el plazo establecido de las medidas adoptadas»

En el asunto C‑384/22,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto el 9 de junio de 2022, con arreglo al artículo 258 TFUE, en relación con el artículo 106 bis, apartado 1, del Tratado CEEA,

Comisión Europea, representada por la Sra. E. Sanfrutos Cano y el Sr. R. Tricot, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

Reino de España, representado inicialmente por el Sr. J. Rodríguez de la Rúa Puig y posteriormente por el Sr. A. Ballesteros Panizo, en calidad de agentes,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),

integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič (Ponente) y Z. Csehi, Jueces;

Abogada General: Sra. T. Ćapeta;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 106 de la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom (DO 2014, L 13, p. 1), al no haber adoptado, a más tardar el 6 de febrero de 2018, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva o, en cualquier caso, al no haber comunicado esas disposiciones a la Comisión.

 Marco jurídico

2        Según el considerando 53 de la Directiva 2013/59:

«De conformidad con la Declaración política común de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos, de 28 de septiembre de 2011, los Estados miembros se han comprometido a adjuntar a la notificación de sus medidas de transposición, en aquellos casos en que esté justificado, uno o varios documentos que expliquen la relación entre los elementos de una Directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Por lo que respecta a la presente Directiva, la transmisión de tales documentos está justificada.»

3        Con arreglo a su artículo 1, titulado «Objeto», esta Directiva establece normas básicas de seguridad uniformes aplicables a la protección de la salud de las personas sometidas a exposición ocupacional, médica y poblacional frente a los riesgos derivados de las radiaciones ionizantes.

4        El artículo 106 de dicha Directiva, titulado «Transposición», establece lo siguiente:

«1.      Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 6 de febrero de 2018.

2.      Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en el momento de su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

3.      Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.»

 Procedimiento administrativo previo

5        Los días 19 de diciembre de 2017 y 12 de noviembre de 2019, las autoridades españolas notificaron a la Comisión dos medidas de transposición de la Directiva 2013/59 al ordenamiento jurídico español, a saber, la Orden de ETU/1185/2017, de 21 de noviembre, por la que se regula la desclasificación de los materiales residuales generados en instalaciones nucleares (BOE n.º 296, de 6 de diciembre de 2017, p. 120572), y el Real Decreto 601/2019, de 18 de octubre, sobre justificación y optimización del uso de las radiaciones ionizantes para la protección radiológica de las personas con ocasión de exposiciones médicas (BOE n.º 262, de 31 de octubre de 2019, p. 120840).

6        Sin embargo, la Comisión consideró, tras examinar dichas medidas, que, a 6 de febrero de 2018, fecha de expiración del plazo de transposición de la Directiva 2013/59, la gran mayoría de las disposiciones de esta última no habían sido transpuestas al ordenamiento jurídico español.

7        Mediante escrito de 28 de noviembre de 2019, la Comisión, al no haber sido informada por el Reino de España de las demás disposiciones adoptadas por este Estado miembro para dar pleno cumplimiento a la Directiva 2013/59 en el plazo establecido en ella y al no disponer de otros elementos de información que le permitieran concluir que se habían adoptado las disposiciones necesarias, requirió al Reino de España para que presentara sus observaciones en el plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho escrito.

8        El 20 de enero de 2020, las autoridades españolas notificaron a la Comisión una medida de transposición adicional de la Directiva 2013/59, a saber, el Real Decreto 732/2019, de 20 de diciembre, por el que se modifica el Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo (BOE n.º 311, de 27 de diciembre de 2019, p. 140488).

9        Mediante escrito de 29 de enero de 2020, el Reino de España respondió al escrito de requerimiento indicando que varios actos se encontraban en proceso de adopción a fin de completar la transposición de dicha Directiva. Según el calendario adjunto a esta respuesta, se preveía que el porcentaje de transposición de la referida Directiva alcanzase el 67,5 % a 31 de diciembre de 2020 y el 100 % a 31 de diciembre de 2021.

10      Los días 29 de abril y 7 de julio de 2020, el Reino de España notificó a la Comisión dos de los actos mencionados en el apartado anterior, a saber, el Real Decreto 451/2020, de 10 de marzo, sobre control y recuperación de las fuentes radiactivas huérfanas (BOE n.º 117, de 27 de abril de 2020, p. 30392), y el Real Decreto 586/2020, de 23 de junio, relativo a la información obligatoria en caso de emergencia nuclear o radiológica (BOE n.º 175, de 24 de junio de 2020, p. 43928). En la comunicación de 7 de julio de 2020, las autoridades españolas remitieron a la Comisión un documento en el que se explicaba la correspondencia entre determinados requisitos de la Directiva 2013/59 y las disposiciones del Real Decreto 586/2020, pero no su correspondencia con las disposiciones de las demás medidas de transposición previamente notificadas por dichas autoridades.

11      En paralelo, los días 4 de mayo y 8 de julio de 2020, el Reino de España envió dos contestaciones adicionales al escrito de requerimiento a fin de informar a la Comisión de los avances en sus trabajos de transposición.

12      Mediante escrito de 9 de junio de 2021, al considerar que el Reino de España aún no había transpuesto la Directiva 2013/59 en su totalidad, la Comisión dirigió un dictamen motivado al Reino de España, instándole a adoptar las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones en el plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen.

13      Mediante escrito de 10 de agosto de 2021, el Reino de España respondió al referido dictamen señalando que el paquete legislativo destinado a transponer la mayoría de las disposiciones de la Directiva 2013/59 enumeradas por la Comisión en su dictamen motivado estaba aún en proceso de adopción, razón por la cual no se había notificado a la Comisión, pero que ese paquete legislativo estaría adoptado a finales de 2022. Además, el Reino de España puntualizó que otras nueve medidas de transposición, que ya se habían adoptado, se comunicarían pronto a la Comisión, sin especificar, no obstante, un calendario concreto. Se facilitaron enlaces de Internet a todas estas medidas y algunas de ellas se comunicaron efectivamente a la Comisión el 9 de septiembre de 2021.

14      El 10 de septiembre de 2021, las autoridades españolas transmitieron una contestación complementaria al dictamen motivado, a la que adjuntaron dos documentos explicativos que indicaban la correspondencia de las disposiciones de la Directiva 2013/59 con las medidas de transposición españolas, tanto adoptadas como no adoptadas.

15      El 9 de junio de 2022, al estimar que el Reino de España no había transpuesto al ordenamiento jurídico español todas las disposiciones de la Directiva 2013/59, como se exige en su artículo 106, la Comisión interpuso el presente recurso.

 Sobre el recurso

 Alegaciones de las partes

16      La Comisión sostiene que, a la fecha de expiración del plazo establecido en el dictamen motivado, el Reino de España no había adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a la Directiva 2013/59.

17      En su escrito de contestación, el Reino de España alega que la mayor parte de los artículos de esta Directiva enumerados por la Comisión en su dictamen motivado serán transpuestos al Derecho español mediante dos textos normativos, a saber, un Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, y otras actividades relacionadas con la exposición a las radiaciones ionizantes, y un Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre protección de la salud contra los riesgos derivados de la exposición a las radiaciones ionizantes. Añade que la adopción de un Plan Nacional contra el Radón, mediante el que se transpondrá parcialmente el artículo 103 de la Directiva 2013/59, requiere la aprobación previa de este último Real Decreto.

18      El Reino de España también alega que, antes de la interposición del presente recurso, se había adoptado una nueva medida de transposición, a saber, la modificación de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear (BOE n.º 107, de 4 de mayo de 1964), que la Comisión no mencionó en su recurso. En su opinión, esta medida normativa constituye una base legal para la eventual aprobación de un reglamento sobre suelos o terrenos contaminados radiológicamente y se completa así la transposición de los artículos 100 a 102 de la Directiva 2013/59, a los que se refiere el recurso de la Comisión.

19      Invocando, entre otras circunstancias, la complejidad de esta Directiva, la propia naturaleza del procedimiento normativo español y el estado de alarma declarado en España a consecuencia de la pandemia del COVID-19, este Estado miembro explica que el procedimiento de adopción de cualquier disposición, incluidas las dirigidas a transponer dicha Directiva, registró retrasos.

20      En su réplica, la Comisión deja constancia de que el Reino de España no discute, en su escrito de contestación, haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 106 de la Directiva 2013/59, puesto que admite no haber adoptado, a más tardar el 6 de febrero de 2018, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva.

21      En primer lugar, la Comisión subraya que los dos textos normativos que el Reino de España menciona en su escrito de contestación estaban aún en proceso de adopción cuando se presentó dicho escrito. En relación con la modificación de la Ley 25/1964, la Comisión reconoce que esta norma se comunicó formalmente a sus servicios el 6 de abril de 2022. Por lo tanto, considera que esta modificación legislativa, como tal, no tiene como efecto la transposición de los artículos 100 a 102 de la Directiva 2013/59, como alega el Reino de España, sino que únicamente proporciona una base legal para la futura aprobación de un proyecto de Real Decreto sobre suelos o terrenos contaminados radiológicamente cuya tramitación formal aún no había comenzado a la fecha de presentación del escrito de contestación.

22      En segundo lugar, la Comisión remite a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión como la falta de transposición de una directiva dentro del plazo fijado. Si bien este plazo suele ser de dos años, la Comisión recuerda que, al adoptar la Directiva 2013/59, el Consejo de la Unión Europea estableció un plazo más amplio, al fijar como fecha límite para la transposición el 6 de febrero de 2018, es decir, más de cuatro años después de su adopción.

23      Por último, la Comisión admite que el estado de alarma declarado a consecuencia de la pandemia del COVID-19 interrumpió los plazos entre el 14 de marzo y el 1 de junio de 2020. Sin embargo, considera que, conforme al artículo 106 de la Directiva 2013/59, el Reino de España debió haber puesto en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva a más tardar el 6 de febrero de 2018. Por consiguiente, la situación de incumplimiento existía ya antes incluso de la declaración del estado de alarma y se había prolongado hasta la fecha.

24      En su dúplica, el Reino de España señala que, con el Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre protección de la salud contra los riesgos derivados de la exposición a las radiaciones ionizantes, quedan transpuestos en su totalidad el 64 % de los artículos y anexos de la Directiva 2013/59. Por lo que respecta al Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, y otras actividades relacionadas con la exposición a las radiaciones ionizantes, manifiesta que quedaba pendiente la elaboración de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo para poder someter el proyecto de texto a los trámites de información pública y de audiencia a los interesados. Añade que estos trámites finalizaron el 9 de diciembre de 2022. Desde entonces, se están analizando las alegaciones recibidas, a fin de incorporar al proyecto las modificaciones que procedan, y continuar su tramitación con carácter urgente.

 Apreciación del Tribunal de Justicia

25      Conforme al artículo 106, apartado 1, de la Directiva 2013/59, los Estados miembros debían poner en vigor, a más tardar el 6 de febrero de 2018, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella. Además, en virtud del artículo 106, apartado 3, de esta Directiva, correspondía a los Estados miembros comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno que adoptasen en el ámbito regulado por dicha Directiva.

26      Según reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE, aplicable en el presente caso en virtud del artículo 106 bis del Tratado CEEA, la existencia de un incumplimiento debe determinarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (sentencia de 14 de septiembre de 2017, Comisión/Grecia, C‑320/15, EU:C:2017:678, apartado 17 y jurisprudencia citada).

27      En el presente caso, en su escrito de contestación, el Reino de España no discute que la transposición total de la Directiva 2013/59 no se produjo en el plazo establecido. Sin embargo, según este Estado miembro, habría que tener en cuenta las dificultades que encontró para transponer plenamente dicha Directiva, dificultades resultantes, entre otras circunstancias, de la complejidad de la referida Directiva, en particular por lo que respecta a su contenido y su ámbito de aplicación —que, según dicho Estado miembro, se extiende a ámbitos distintos de los tradicionalmente regulados en la normativa relativa a la energía nuclear—, de la propia naturaleza del procedimiento normativo español y del estado de alarma declarado en España a consecuencia de la pandemia del COVID‑19.

28      A este respecto, queda acreditado que, a la expiración del plazo establecido en el dictamen motivado de 9 de junio de 2021, a saber, dos meses después de la recepción de dicho dictamen, el Reino de España ni había adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la transposición total de la Directiva 2013/59 a su ordenamiento jurídico interno, ni remitido a la Comisión el texto de todas las disposiciones básicas de Derecho interno adoptadas en el ámbito regulado por dicha Directiva, incumpliendo lo que se exigía en el artículo 106, apartados 1 y 3, de dicha Directiva.

29      En efecto, en su respuesta de 10 de agosto de 2021 al dictamen motivado, el Reino de España informó a la Comisión, en primer término, de que la mayor parte de los artículos de la Directiva 2013/59 mencionados por esta institución en su dictamen motivado se correspondían «con dos proyectos de disposición entonces en tramitación», y adjuntaba a esta respuesta la versión más reciente de esos proyectos. En segundo término, dicho Estado miembro señaló que estaba previsto que otros artículos enumerados por la Comisión en su dictamen motivado «se transpusieran» mediante una normativa posterior. En tercer término, dicho Estado miembro añadió que las disposiciones nacionales que transponían ya parcialmente la Directiva 2013/59 se comunicarían «próximamente» a la Comisión.

30      Por lo tanto, de las declaraciones efectuadas por el propio Reino de España resulta que se limitó a proporcionar a la Comisión, en respuesta al dictamen motivado, información actualizada sobre el procedimiento de adopción de diversos textos que tenían por objeto transponer, en una fecha posterior, la Directiva 2013/59. Pues bien, aunque esa información sea pertinente, de ella no se desprende que, en la fecha de expiración del plazo establecido en el dictamen motivado de 9 de junio de 2021, estuvieran en vigor disposiciones legales, reglamentarias y administrativas dirigidas a transponer dicha Directiva. Por otra parte, el Tribunal de Justicia no puede apreciar, en esta fase, si dichos textos, una vez adoptados, serán suficientes para que el Reino de España cumpla su obligación de transposición de la referida Directiva.

31      Toda vez que el Reino de España estimó, ante el Tribunal de Justicia, que la propia Directiva sería «totalmente transpuesta al Derecho español» a finales de 2022, reconoció que no había cumplido todos los trámites requeridos en el artículo 106 de dicha Directiva a la fecha de expiración del plazo establecido en el dictamen motivado de 9 de junio de 2021.

32      Por lo que respecta a las alegaciones expuestas por el Reino de España al objeto de justificar la no observancia del plazo de transposición en cuestión y basadas, en primer lugar, en la complejidad de la Directiva 2013/59, en particular por lo que se refiere a su contenido y su ámbito de aplicación; en segundo lugar, en la propia naturaleza del procedimiento normativo español, y, por último, en el estado de alarma declarado en España a consecuencia de la pandemia del COVID-19, baste recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión como la falta de transposición de una directiva dentro del plazo fijado (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Bélgica, C‑422/05, EU:C:2007:342, apartado 48 y jurisprudencia citada).

33      Por lo que se refiere, en particular, a las medidas consistentes en suspender los términos e interrumpir los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público adoptadas por el Reino de España, como puntualiza este Estado miembro en su escrito de contestación, debido a la pandemia del COVID-19, vigentes entre el 14 de marzo y el 1 de junio de 2020, baste señalar que la entrada en vigor de esas medidas tuvo lugar mucho después de que expirase el plazo de transposición de la Directiva 2013/59 y que estas últimas fueron derogadas antes de que expirase el plazo establecido en el dictamen motivado de 9 de junio de 2021. Por lo tanto, a falta de precisiones adicionales sobre cómo influyó esta situación en la adopción de las medidas de transposición de dicha Directiva, su mención no justifica la no observancia del plazo mencionado en el apartado 31 de la presente sentencia.

34      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2013/59 y, en particular, en virtud de su artículo 106, apartados 1 y 3, al no haber adoptado, en el plazo establecido, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva y al no haber comunicado a la Comisión las disposiciones adoptadas para garantizar la transposición de la referida Directiva en su totalidad.

 Costas

35      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas del Reino de España y al haber sido desestimados todos los motivos invocados por este, procede condenarlo en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) decide:

1)      Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom, y, en particular, en virtud de su artículo 106, apartados 1 y 3, al no haber adoptado, en el plazo establecido, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva y al no haber comunicado a la Comisión Europea las disposiciones adoptadas para garantizar la transposición de la referida Directiva en su totalidad.

2)      Condenar en costas al Reino de España.

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de septiembre de 2023.

*      Lengua de procedimiento: español.