REDEFINIENDO LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA (II PParte) arte) * MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ ** This paper describes the idea of «assymetry», which is characteristic of the International Security micro level nowadays. It is also one of its main expressions, the so-called: «New Wars». INTRODUCCIÓN La Seguridad Internacional, como campo de análisis, define su agenda en función de las «amenazas a un orden (entendido como reglas de juego) existente». Su foco consiste en el estudio de la violencia y el conflicto en el sistema internacional, y de las amenazas a la seguridad de los Estados. La militarización de la agenda de la Seguridad Internacional fue el rasgo dominante durante buena parte de la Guerra Fría, asociando este concepto a «el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar», según el concepto de Stephen Walt. Sin embargo, a principios de los años 70, se inició un proceso de flexibilización por el cual quedaron superados los abordajes restringidos únicamente a la perspectiva westfaliana, constituida por una percepción estadocéntrica de los actores, el carácter interestatal de sus relaciones y la preponderancia del poder duro. Hoy, en tanto persiste un nivel de seguridad tradicional que continúa ocupándose del instrumento militar, y a su forma y grado de empleo, cobra relevancia un nivel de seguridad micro. Éste incluye factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinámica las estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, así como lo que ha dado en llamarse «Nuevas Guerras». En este trabajo,1 nos concentraremos en dos aspectos del referido plano micro: en la idea de asimetría, como uno de sus rasgos distintivos, y en las mencionadas «Nuevas Guerras». DE LA REVOLUCIÓN DE LOS ASUNTOS MILITARES A LOS CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Históricamente, la idea de guerra remite a un conflicto armado interestatal y al modelo de guerra convencional que presupone el pensamiento realista, resultado de la consolidación del Estado como actor preponderante de la escena internacional, hecho * ** 1 Este artículo corresponde a la Segunda Parte, y final, del de igual nombre publicado en la Edición Nº 94, correspondiente el período Enero-Marzo del 2004. Graduado y Doctor en Relaciones Internacionales. Master en Sociología. Ex-becario investigador postdoctoral del CONICET. Profesor de la Universidad del Salvador, la Escuela Superior de Guerra, la Escuela de Defensa Nacional y la Universidad Nacional de La Plata. El presente trabajo toma como antecedentes la conferencia brindada por el autor en la Escuela de Guerra Naval de la Armada Argentina, el 7 de septiembre del 2004, y la presentación efectuada en el «Taller de Conflictos Armados» del II Congreso Nacional de Sociología, Universidad de Buenos Aires (UBA), 2004 Revista Política y Estrategia Nº 95 9 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos acontecido en 1648 con la Paz de Westfalia. El historiador militar Martin Van Creveld, basándose en Clausewitz, denomina a estos conflictos como guerra trinitaria por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa al Estado, monopoliza la fuerza y la dirige contra otros actores estatales; un ejército organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permanece al margen de las acciones, salvo que sea incorporado al instrumento militar a través de la movilización.2 Aún cuando desde Sun Tzu se sostiene que la guerra es un arte, también se ha alegado que es una ciencia. Y la presunta cientificidad de la cual goza la guerra convencional surge de la observancia de lo que se ha denominado Teoría del Desgaste (Theory of Attrition): la búsqueda de la destrucción de la masa del enemigo, sus fuerzas físicas, atacando sus centros de gravedad y definiendo el enfrentamiento en una batalla decisiva donde se impone el mayor poder de fuego y la superioridad tecnológica. Sus elementos centrales son: · Tasa de fuerza inicial: la superioridad numérica y material, real o percibida, de uno de los contendientes sobre el otro · Tasa de pérdida de ambos contendientes, en términos de vidas y material, como resultado de la batalla. · Resultado: algebraicamente surge de la tasa de pérdida dividida la tasa de fuerza inicial. En estos términos teóricos, el objetivo de las partes es imponer su tasa de fuerza inicial a una tasa de pérdida aceptable (la menor posible). De ahí la importancia otorgada a la cantidad y calidad de los sistemas de armas, en términos comparativos con los de la contraparte. El análisis de las relaciones de fuerza, su énfasis en elementos tangibles y la posibilidad de mensurar a los mismos son los elementos de la Teoría del Desgaste que otorgan cientificidad a la guerra convencional.3 El paradigma del moderno conflicto armado convencional, en esta post Guerra Fría, ha sido la primera Guerra del Golfo (o segunda, si se inicia la zaga con la guerra IránIrak), con empleo intensivo de tecnologías de última generación. De hecho, la misma fue definida como una guerra tecnológica por quien comandó en ese evento las tropas aliadas, Gral. Schwartzkopf (un concepto de alcances similares a otro más conocido, el de «guerra de la Tercera Ola» acuñado por Toffler). Este salto cualitativo se tradujo en el empleo intensivo del concepto Revolución de los Asuntos Militares (RMA). En forma atemporal y descontextualizada de las actuales circunstancias, este concepto ha sido definido por Krepinevich de la siguiente forma: «lo que ocurre cuando la aplicación de nuevas tecnologías en un número significativo de sistemas militares se combina con conceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organización, en una manera 2 3 10 VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York, 1991, pp. 33 y ss. Los contenidos de la Teoría del Desgaste surgen de su descripción en GATTUSO, Joseph: «Warfare Theory», Naval War College Review, Autumn 1996, pp. 112-123. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea tal que se altera fundamentalmente el carácter y conducta del conflicto (...) haciéndolo a través de un dramático incremento en el poder de combate y la efectividad militar de las Fuerzas Armadas».4 Una RMA trasciende la mera aplicación de nuevas tecnologías al armamento, hecho conocido como una Revolución Técnica Militar (MTR), para constituirse en un cambio en la misma naturaleza de la guerra. Su característica distintiva no sería tanto la rapidez con que se incrementa la efectividad militar respecto al contendiente, sino la magnitud de ese salto de efectividad en relación a las capacidades militares preexistentes. Así, una RMA es el resultado de cuatro factores secuenciales: cambio tecnológico + desarrollo de sistemas de armas + innovaciones operacionales + adaptación organizacional.5 Sin embargo, la Teoría del Desgaste (y por ende la guerra convencional moderna) presupone que ambos contendientes la adoptan, desarrollando consecuentemente modos de combate similares. Y el hecho es que la post Guerra Fría presenta el desafío de emplear el poder militar en formas diferentes a la que plantea ese enfoque teórico, debido a la cambiante fisonomía de los conflictos actuales. Esa variación fisonómica ha redundado en la aparición de nuevos rótulos para denominar a los conflictos armados, como guerras ambiguas, conflictos semianárquicos y conflictos desestructurados, entre otros.6 Sin embargo, la denominación que más parece haberse extendido en los últimos tiempos es la de «conflictos asimétricos». Este concepto surge inicialmente en 1995, en la publicación oficial estadounidense Joint Warfare of the Armed Forces, en referencia a contiendas armadas en las cuales se enfrentan fuerzas disímiles, en el sentido de terrestres versus aéreas, aéreas versus navales, etc. A lo largo de la segunda mitad de la década del 90, los alcances del concepto fueron volviéndose más nítidos, hasta llegar a su significación actual. Hoy, se entiende que en los conflictos asimétricos la respuesta de uno de los protagonistas frente a su oponente no enfatiza en la búsqueda de una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tácticas no convencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Armadas, esa forma de operar es percibida como profundamente diferente a la que orientó su organización y el desarrollo de sus sistemas de armas.7 4 5 6 7 KREPINEVICH, Andrew: «Cavalry to Computer: The Pattern of Military Revolutions», en STRATEGY AND FORCE PLANNING FACULTY: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430446. FITZSIMONDS, James & VAN TOL, Jan: «Revolutions in Military Affairs», Joint Forces Quaterly Nº 19, Summer 1998, pp. 90-97. Estos tres conceptos se observan respectivamente en DOWNES, Richard: Landpower and Ambiguous Warfare: The Challenge of Colombia in the 21st Century, Strategic Studies Institute (SSI) Conference Report, USAWC, Carlisle Barracks March 1999; NAHUM, Fasil: The Challenge for Humanitarian Law and Action at the threshold of the 21st Century, 3rd International Security Forum and 1st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: «Networking the Security Community in the Information Age», Zurich, 19–21 October 1998 (Workshop 5C: Humanitarian Law and Action); y SANDOZ, Yves: Implementation of International Humanitarian Law: Challenges and New Approaches, 3rd International Security Forum and 1st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: «Networking the Security Community in the Information Age», Zurich, 19–21 October 1998 (Workshop 5C: Humanitarian Law and Action). CRAIG, D.W.:Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998; NEAL, op.cit. Revista Política y Estrategia Nº 95 11 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos Steven Metz ha planteado la cuestión de manera simplificada, considerando que la idea de asimetría, aplicada a un conflicto, se refiere al uso de algún tipo de diferencia para ganar una ventaja sobre un adversario; además, le agrega a la misma tres características generales:8 · Generalmente buscan generar un impacto psicológico de magnitud, tal como un shock o una confusión, que afecte la iniciativa, la libertad de acción o los deseos del oponente. · Requiere una apreciación previa de las vulnerabilidades del oponente. · Suele basarse en tácticas, armas o tecnologías innovadoras y no tradicionales. En este sentido, podemos decir que en las guerras convencionales, que se plantean y desarrollan conforme a la Teoría del Desgaste, los Estados beligerantes «buscan la disimetría pero no la asimetría». La diferencia es clara:9 · Disimetría: indica una diferencia cuantitativa entre fuerzas beligerantes o Estados. · Asimetría: subraya las diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y en los valores. La búsqueda de la disimetría, no la asimetría, preanuncia que en contextos asimétricos los Estados corren importantes riesgos de ser derrotados. Así, se ha dicho que un conflicto es asimétrico cuando es emprendido en el interior de un Estado por fuerzas que se le oponen y que, siendo mucho menores en efectivos y en medios militares, acaban normalmente por conseguir, por recurso a un conjunto de capacidades propias -culturales y materiales, o circunstanciales- la victoria.10 En definitiva, consideramos que la mejor definición de asimetría es la que propone Max Manwaring:11 «Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, en orden a maximizar ventajas de uno mismo, explotar una debilidad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertad de acción. Puede ser políticoestratégica, estratégico-militar, operacional, o una combinación de las mismas. Puede admitir diferentes métodos, tecnologías, valores, organizaciones, perspectivas temporales, o alguna combinación de todo ello. Puede ser de corto o largo plazo. Puede ser deliberada o por omisión. Puede ser discreta o buscada en conjunción con abordajes simétricos. Y puede tener dimensiones tanto psicológicas como físicas» 8 9 10 11 12 METZ, Steven: «Strategic Asymmetry», Military Review LXXXI:4, July-August 2001, pp. 23-31. BISHARA, Marwan: «La Era de las Guerras Asimétricas», Le Monde Diplomatique (ed. en español) Octubre 2001, pp. 6-7. MENDES, Reynold: «Guerras asimétricas. Riscos asimétricos», Military Review (Brazilian) LXXXIII:2, 2nd Quarter 2003, pp.46-54 MANWARING, Max: «La Política de Seguridad de EE.UU. en el Hemisferio Occidental: ¿por qué Colombia? ¿por qué ahora? ¿qué debe hacerse?», Argentina Global Nº 6, Julio-Septiembre 2001. http://www.geocities.com/globargentina/Manw01.htm Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea A partir de esta definición se constata que la asimetría puede adoptar múltiples formas que, lejos de manifestarse en forma aislada, interactúan entre sí. En orden a clarificar esta heterogeneidad, el mencionado Metz identifica seis niveles de asimetría e igual cantidad de formas (Cuadro 1) 1). Cuadro 1 ASIMETRIA: NIVELES Y FORMAS NIVELES • • • • • • FORMAS Positiva o negativa A corto plazo o a largo plazo Accidental o planeada De bajo o alto riesgo Integrada o no a técnicas simétricas Material o psicológica • • • • • • De tecnologías De métodos De determinación De patrones éticos y morales De organización De paciencia y tiempo NUEVAS GUERRAS En los últimos años, novedosos abordajes a la Seguridad Internacional centraron su atención en el cambio de morfología de la violencia en conflictos que, en tanto suelen involucrar entre sus protagonistas al Estado o al menos un actor subestatal, son asimétricos. Entre los autores que han explorado esta temática se incluyen: Phillipe Delmas, Lucien Poirier y Eric de la Maissoneuve (Francia); Ralph Peters (EE.UU.); Martin Van Creveld (Israel) y Mary Kaldor (Reino Unido). Todos esos autores, en mayor o menor grado, coinciden en señalar que, más allá de sus causas específicas (que varían de caso a caso), determinados conflictos son la manifestación extrema de la erosión de la autoridad del Estado; su debilidad de representacion; la pérdida de confianza en la capacidad estatal para responder a las demandas públicas, su ineptitud (o falta de voluntad) para regular la privatización e informalización de la violencia. Para denominar a estos fenómenos, parece útil el concepto que propone Kaldor: «Nuevas Guerras». Éstas, en la visión de la investigadora británica, borran el límite -otrora claro- entre «paz» y «guerra». Y pueden ser percibidas como «fallas de protección», desde el momento en que la legitimidad de las instituciones políticas está íntimamente ligada a la protección física de los ciudadanos.12 Independientemente de las causas de su surgimiento -cuyo análisis no constituye el objeto de análisis de este trabajo-, pueden agregarse cuatro comentarios a la cuestión de las Nuevas Guerras, sea o no que se las denomine así: 12 KALDOR, Mary: Cosmopolitanism and Organised Violence, paper prepared for Conference on «Conceiving Cosmopolitanism», Warwick, April 2000. The Global Site (www.theglobalsite.ac.uk). Revista Política y Estrategia Nº 95 13 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos · En su carácter intraestatal, cuantitativamente constituyen la forma de conflicto armado más usual de la post Guerra Fría. · Están íntima y directamente relacionadas con el concepto de gobernabilidad. · Su estudio es posible de ser enfocado desde las teorías que correlacionan el conflicto y las formas de organización política predominantes en determinada época. · En el sistema internacional post Guerra Fría, su forma más recurrente de manifestación ha sido bajo la fisonomía de conflictos de identidad. Predominio cuantitativo en la post Guerra Fría El empleo de la violencia en los conflictos intraestatales revela formas alternativas a la guerra convencional interestatal, única aceptada por los modelos teóricos realistas, y porcentualmente desplaza a esta última en el escenario de la post Guerra Fría. Sin menoscabo de los elevadísimos índices de conflictividad registrados durante el siglo XX, las tendencias sugieren que desde el siglo XVI existe un paulatino abandono del empleo de la fuerza para dirimir conflictos interestatales, sea entre grandes poderes como entre éstos y otros Estados con menores capacidades (Cuadros 2 y 3) 3).13 Cuadro 2 PARTICIPACIÓN DE GRANDES POTENCIAS EN GUERRAS (EN AÑOS) SIGLO→ → XVI XVII XVIII XIX 75,5 32,5 54,5 60,5 0 55 0 78,5 73 50,5 80,5 62,3 73,5 30,5 43,5 46,5 62,5 68 58,5 57,5 82 50 89 60,1 48,5 12 55,5 50,5 29,5 22,5 31 49,5 48,5 29,5 23 36,4 13,5 15 53,5 35 14,5 0 13 53 53,5 6,5 39,5 29,7 ESTADO↓ ↓ Austria/Hasburgos Dinamarca Gran Bretaña Francia Holanda Polonia Prusia/Alemania Rusia España Suecia Turquía TOTAL 13 14 PIETRZYK, Mark: Explaining the Post-Cold War Order: An International Society Approach, mimeo., International Studies Association, 40 th Annual Convention, Washington DC February 1999. Las fuentes empleadas por este autor para la confección de las tablas son WOODS, Frederick & BALTZLY, Alexander: Is War Diminishing?, Houghton Mifflin, Boston 1915; y LEVY, Jack: War in the Modern Great Power System, 1495-1975, University Press of Kentucky, Lexington (KY) 1983. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea Cuadro 3 CANTIDAD Y FRECUENCIA DE GUERRAS INTERESTATALES Al menos una gran potencia Entre grandes potencias SIGLO Cantidad Tiempo ocupado XVI 34 95 % 26 89 % XVII 29 94 % 17 88 % XVIII 17 17 % 10 64 % XIX 20 40 % 5 24 % XX (*) 15 53 % 5 25 % Cantidad Tiempo ocupado (*): Hasta 1975 inclusive. Contrario sensu, durante el primer decenio de la post Guerra Fría, se registraron 108 conflictos armados en 73 lugares diferentes del planeta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad: menores, en los cuales el número de bajas registradas durante su transcurso es superior a 25, pero menor a 1000; intermedios, con más de 1000 bajas durante su transcurso pero, en cualquiera de los años considerados, menos de esa cantidad y más de 25; y mayores (o literalmente guerras), con más de 1000 bajas fatales en cualquiera de sus años de desarrollo. De los mencionados 108 conflictos, 92 de ellos fueron intraestatales sin intervención de terceras partes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algún tipo de participación extranjera; finalmente, los 7 restantes fueron interestatales. Es decir que el 93,5% de los conflictos armados acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (101 casos) fueron de naturaleza intraestatal. En términos absolutos, los años en los cuales se registró mayor cantidad de conflictos armados intraestatales fueron 1991 (50 casos sobre 51) y 1992 (54 casos sobre 55). Desde un punto de vista porcentual, la mayor participación de los conflictos intraestatales dentro del total de conflictos armados tuvo lugar en 1993 y 1994, con una tasa del 100% (Cuadro 4).14 Queda evidenciado que, al contrario de quienes sugieren que la Guerra del Golfo implicó la consagración en la escena de la post Guerra Fría de los conflictos armados clásicos y convencionales, las buenas viejas guerras (good old fashioned war) en palabras de Hehir,15 los conflictos asimétricos son la forma predominante de empleo de la fuerza en la actualidad. 14 15 Tanto los criterios de clasificación de conflictos armados, virtualmente estandarizados a nivel global en el campo de las Ciencias Sociales, como las cifras consignadas para el lapso 1989-1998, fueron tomados de la investigación desarrollada conjuntamente por la Universidad de Uppsala y el Instituto Internacional de Investigaciones sobre la Paz (PRIO) de Oslo. En WALLENSTEEN, Peter & SOLLENBERG, Margareta: «Armed Conflict, 1989-1998», Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606. HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post Cold War World, Presentation Report, The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC, 1996. Revista Política y Estrategia Nº 95 15 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos Cuadro 4 CONFLICTOS ARMADOS REGISTRADOS A NIVEL GLOBAL, LAPSO 1989-1998 Tipo de Conflicto 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 TOTAL Intraestatal S/PE 43 44 49 52 42 42 34 33 30 32 92 Intraestatal C/PE 1 2 1 2 4 0 0 1 3 2 9 Interestatal 3 3 1 1 0 0 1 2 1 2 7 47 49 51 55 46 42 35 36 34 36 108 Total NOTA: S/PE: sin participación extranjera. / C/PE: con participación extranjera. De todos modos, ni el incremento cuantitativo de los conflictos armados intraestatales, ni su creciente participación en el universo de conflictos armados existentes, son notas exclusivas del fin de la bipolaridad. Una mirada atenta confirma que, en este campo, asistimos a la aceleración de una tendencia iniciada en el siglo 19: esa centuria mostró un promedio de 18 conflictos armados por década, 65% de los cuales eran intraestatales. En el siglo recientemente concluido, ese promedio de conflictos ascendería a 27 casos por decenio, aunque variaría sustancialmente su composición cualitativa: los mismos representarían el 80% de los eventos en los años 70, llegarían al 90% en los años 80 y -como se dijo- oscilarían entre ese porcentaje y un virtual 100% en los años 90.16 Gobernabilidad y «Estados fallidos» La aparición, vigencia en el tiempo o agravamiento de todo conflicto intraestatal, como sería el caso de las Nuevas Guerras, refleja una reducción de los niveles de gobernabilidad del Estado donde ocurre el evento. La gobernabilidad es un concepto político que básicamente consiste en la capacidad del Estado de contar simultáneamente con legitimidad y eficacia, condiciones esenciales para garantizar su existencia. En última instancia, la existencia misma del Estado se plasma en su posibilidad de ejercer en forma continua el poder político legítimo mediante la obediencia cívica del pueblo; contrariamente, en condiciones de ingobernabilidad, no hay forma de ejercer tal poder ni de controlar los acontecimientos.17 A partir de las definiciones de ingobernabilidad de Robert Dorff, se puede obtener (por contraste) una segunda definición de gobernabilidad, que coincide absolutamente 16 17 16 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next Century, Brassey‘s (US), New York, 1990., p. 17. ARBÓS, Xabier & GINER, Salvador: La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Siglo Veintiuno Editores, Madrid, 1996. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea con la presentada anteriormente: «la habilidad de un gobierno para gobernar, para cumplir las muchas y variadas responsabilidades de manejar un Estado moderno en un ambiente crecientemente complejo».18 La caída de los niveles de gobernabilidad presupone un incremento de los niveles de anomia social, entendiendo a la misma como un debilitamiento de los mecanismos de control normativos e institucionales, de valores tradicionales y pautas de conducta social.19 En un punto extremo, tal caída puede producir un virtual colapso estatal, configurando el escenario que usualmente denominamos «Estado fallido», caratulado por algunos analistas como la mayor amenaza a la estabilidad internacional para los próximos años.20 Un Estado fallido revela una clara incapacidad para mantener la estabilidad en su territorio, independientemente de la forma consensual o coercitiva que ésta adopte.21 Usualmente se le asignan a esta categoría de unidades políticas seis características básicas: escasas instituciones estatales en funcionamiento; pocos o nulos servicios públicos; falta de la autoridad estatal necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos los ciudadanos; incapacidad del Estado para ejercer el control físico sobre su territorio; disputa del monopolio legal de la fuerza, y fragmentación social.22 Resulta evidente que en un Estado fallido se rompe el acuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudadanía y el aparato estatal, por lo cual este último monopoliza la violencia. En otras palabras, desaparece la atribución clave que Hobbes le atribuye al Leviathan. De allí, que este tipo de actores carezcan de un consenso político lo suficientemente sólido como para eliminar el uso de la violencia como un elemento central y continuo en la vida doméstica. Para algunos investigadores, la pérdida del monopolio estatal de la violencia es el aspecto más saliente de estos casos. La razón de esta línea argumental es que pueden emerger nuevos actores con mejor capacidad que el Estado para reestablecer el orden, en un contexto de relaciones sociales fragmentadas y autoridades frágiles e informales. Y en la medida en que esos actores no estatales logren restablecer el orden sobre porciones de territorio, pueden captar la lealtad de la población del lugar, en base a un tácito acuerdo de reciprocidad. 18 19 20 21 22 DORFF, Robert: «Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability». Parameters, Summer 1996, pp. 17-31. WALDMANN, Peter: «Anomia social y violencia», en ROUQUIÉ, Alan (comp.): Argentina, hoy, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 1982, pp. 206-248. WOODWARD, Susan: «Failed States. Warlordism and `Tribol’ Warfare», Naval War College Review LII:2, Spring 1999; MOORE, Will & DAVIS, David: Does Ethnicity Matter? Ethnic Alliances and International Interactions. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº20, June 1995. Hablamos de estabilidad consensual cuando está construida en torno a instituciones políticas en funcionamiento, mientras la estabilidad coercitiva se refiere a situaciones en las cuales el Estado provee a los habitantes de seguridad física y «orden», aunque al costo de un recorte de las libertades individuales y la eventual violación a los Derechos Humanos. BAKER, Pauline & AUSINK, John: «State Collapse and Ethnic Violence: Toward a Predictive Model». Parameters, Spring 1996, pp. 19-31. Revista Política y Estrategia Nº 95 17 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos Respecto a lo antedicho, De la Maissoneuve expresa la gravedad que implica «la desesperanza de hombres y mujeres que, no teniendo nada que ganar (con la observancia del acuerdo contractual con el Estado), no tendrían tampoco nada que perder (con su rescición)».23 Su connacional Edgard Morin se manifiesta en similar sentido hablando de un «mito del progreso», entendiendo como tal a la esperanza de un futuro mejor que justifique los padecimientos del presente; y en el contexto de determinadas culturas políticas, la desaparición de ese mito puede hacerle perder legitimidad al Estado.24 Las visiones de estos dos franceses, es descripta sombríamente por Dorff en los siguientes términos: «Frustrado por la falta de habilidad de los gobiernos para ayudar, el pueblo puede alejarse del Estado soberano y abrazar grupos pequeños y más efectivos. De esa manera, las presiones a favor de la fragmentación a menudo están relacionadas con la decreciente habilidad del Estado para responder a las necesidades de sus ciudadanos». Una característica de capital importancia de los Estados fallidos es que los mismos, por lo general, tras un proceso degenerativo de cierta duración, se tornan «incapaces de sostenerse a sí mismos como miembros de la comunidad internacional». De ningún modo esto significa su desaparición oficial; por el contrario, generalmente el país continúa existiendo oficialmente (siendo en esto de vital importancia el reconocimiento internacional), o más gráficamente «persiste», pero sin capacidades concretas.25 La comprensión de ese status ficticio, meramente nominal, que suelen ostentar muchos Estados fallidos, remite directamente a la cuestión de cómo se crean los Estados. En este plano, con el tiempo se consolidaron dos escuelas teóricas sobre su conformación y reconocimiento: la teoría declaratoria y la teoría constitutiva (uno de cuyos principales referentes es el jurista Hans Kelsen). Ambas le otorgan una capital importancia a cuatro factores capitales: un territorio definido, una población permanente, un gobierno efectivo y la capacidad de establecer relaciones con otros Estados. Para la teoría declaratoria, la satisfacción de los referidos elementos hace que una entidad pueda ser considerada un Estado, independientemente de la acción que tome la comunidad internacional. Para la teoría constitutiva, en cambio, esas condiciones son necesarias pero no suficientes, debiendo agregarse a las mismas el reconocimiento de la entidad como Estado, por parte de la comunidad internacional. Dicho en otros términos, mientras para la teoría constitutiva la consagración de un Estado es un hecho legal, para la teoría declaratoria es un hecho fáctico y natural. Estas dos escuelas dan lugar a sendas concepciones diferentes de la soberanía, pudiendo ésta ser positiva o negativa. La soberanía positiva repara en la cuestión de las 23 24 25 18 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires, 1998, p. 20. MORIN, Edgard: «El Mito del Progreso murió», Clarín, 5 de septiembre de 1996. DORFF, op.cit. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea capacidades de los Estados, pues considera que el reconocimiento legal y formal es insuficiente. En cambio, la soberanía negativa sólo es contemplada por la teoría constitutiva; es decir, una condición legal y formal, por lo cual se admite o decide la existencia de Estados (y de gobiernos) incapaces de avanzar como tales por sí mismos.26 Otra forma en que se han explicado las diferencias entre las dos tipologías es señalando que el status de soberanía es negativo cuando es otorgado desde el exterior, correspondiendo los límites y formas del nuevo Estado a una decisión exógena; en tanto, es positiva la soberanía cuando el nuevo Estado accede a la misma sustentado en sus propias acciones, sin contar con la ayuda inicial de la comunidad internacional.27 El apego irrestricto a la soberanía positiva comienza a ser dejado de lado luego de la Segunda Guerra Mundial, a caballo de los procesos de autodeterminación y de descolonización. En esos momentos, el deseo o la aquiescencia de las potencias coloniales de reconocer a nuevos Estados impulsados por tendencias etnonacionalistas se transforma en un criterio más importante que su grado de organización y su forma de funcionamiento interno; el principio de no intervención, de hecho, auspiciaba este desentendimiento. De esa manera, la persistencia de un Estado fallido como miembro de la comunidad internacional sólo es entendido a partir de la teoría constitutiva, con predominio de soberanía negativa, soslayando otros factores domésticos. Conflictos de nueva generación Si las llamadas Nuevas Guerras están asociadas a la erosión del poder del Estado, y este desgaste no es inconexo de desafíos exógenos, entonces aquellas constituyen una «nueva generación» de conflictos, enraizados en las características de la época. De la Maissoneuve, por ejemplo, habla de «revoluciones estratégicas» que se vinculan con la forma predominante de expresión de la violencia organizada; por eso, también se refiere a ellas como sucesivas «metamorfosis de la violencia» (concepto que da nombre a su principal obra en español). La primera de esas revoluciones estratégicas tiene lugar en el Renacimiento, de la mano con la aparición de la pólvora, elemento éste que le brinda a las potencias de entonces los medios para satisfacer su sed de poder y riquezas. Por imperio de las circunstancias, surgen los ejércitos regulares y permanentes, dotados de una compleja organización, cuya mantención exige recursos (financieros, logísticos, humanos) que sólo puede proveer una administración centralizada. Así, la revolución militar renacentista, caracterizada por la aparición del arma de fuego y la constitución de ejércitos regulares, incide de manera directa en la conformación del Estado moderno.28 26 27 28 ECKERT, Amy: The Construction of States in International Politics, International Studies Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999. HOLM, Hans-Henrik: The Responsibility That Will Not Go Away: Weak States in the International System, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998. DE LA MAISONNEUVE, op.cit., pp. 32-34. Revista Política y Estrategia Nº 95 19 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos Hoy, al cabo de otras revoluciones, el Estado moderno pierde el control de una violencia que abandona el formato de la guerra convencional y simétrica, para tornarse multiforme. Este hecho demanda un aggiornamiento estatal que, de no llevarse a cabo, podría producir un colapso de esa institución política. En este punto, De la Maissoneuve detecta una paradójica inversión de factores: las amenazas que permitieron que los Estados se «hicieran» en una adversidad designada podrían, más de dos siglos después y con nuevas formas, llevarlo a «deshacerse».29 Si, como anticipáramos, las Nuevas Guerras constituyen una «nueva generación» de contiendas armadas, cuya lógica es indisociable de las características de la época, para algunos son conflictos de cuarta generación. La idea de conflictos de cuarta generación, bastante popularizada en los últimos años, se desprende de un desarrollo teórico que se difundió esencialmente desde las publicaciones del Marine Corps estadounidense. Uno de los primeros trabajos en la materia, aparecido en las postrimerías de la década del ´80, asocia este concepto a la transición en la morfología bélica registrada durante el Siglo XX, identificando dos grandes hitos que marcan el final y el inicio de tres generaciones de conflictos: en el primer hito, el incremento del poder de fuego, aunado al desarrollo del arte táctico, decretan que el poder de fuego masivo reemplace al poder humano masivo tácticamente pobre; en el segundo, al poder de fuego se le suma una mayor movilidad. Secuencialmente, cada una de las tres generaciones identificadas genera una ampliación del campo de batalla y de la capacidad de maniobra del contendiente. En esta línea de pensamiento, los conflictos de cuarta generación reconocen como campo de batalla a la Sociedad en su conjunto (y a su cultura), buscando su implosión. Estos eventos no reconocen límites claros entre guerra y paz, o entre combatientes y no combatientes, ni permiten identificar con precisión los frentes de batalla. Son eventos signados por una gran dispersión geográfica y valorizan, en mayor medida que en cualquier generación anterior, el rol de las operaciones psicológicas y el manejo de los Medios de Comunicación Social.30 Otra concepción de los conflictos de cuarta generación también asocia esta idea a una transición en la morfología bélica, pero abarca un período que excede holgadamente el Siglo XX y toma elementos de la Ciencia Política, en el marco de la Teoría de las Épocas de la Guerra. Ésta postula que la evolución de la guerra se basa en la aparición de nuevas formas de combate que desafían a aquellas consideradas aceptables por las instituciones políticas vigentes en el momento y que, pese a ser rechazadas por criminales o moralmente corruptas, persisten y se consolidan debido a que reflejan cambios más profundos, referidos a la organización social de los individuos. En otras palabras, la evolución de la guerra está signada por sus cambios de paradigma. 29 30 20 Ibidem, p.152. LIND, William; SCHMITT, John; SUTTON, Joseph & WILSON, Gary: «The Changing Face of War: into the Fourth Generation», Marine Corps Gazette, October 1989, pp. 22-26. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea Desde esta perspectiva, como puede observarse en el Cuadro 5, la actual incompatibilidad entre la guerra limitada moderna y las nuevas formas de violencia debe ser entendida como el tercer desafío histórico a la tradición bélica de Occidente, tras la aparición de la caballería liviana y de las armas de fuego, dando lugar a una cuarta época (vg. generación) de la guerra.31 Cuadro 5 TEORÍA DE LAS ÉPOCAS DE LA GUERRA ORG. SOCIAL VIGENTE FORMA DE COMBATE VIGENTE Clásica Imperio Medieval Moderna ÉPOCA DESAFÍO APARICIÓN DEL DESAFÍO Legiones de Infantería Insurgentes montados (Caballería Liviana) Fines del siglo IV a inicios del siglo VIII Reinos Feudales Caballería con armas de puño Mercenarios con armas de fuego (arcabuces) Mediados del siglo XIV a mediados del siglo XVII Estado Fuerzas Armadas estatales Insurgentes no estatales Desde fines del siglo XX- Un trabajo relativamente reciente califica como conflictos de cuarta generación a conflictos asimétricos, generados a partir de la pérdida del monopolio de la fuerza por parte del Estado, caracterizados por contextos políticos volátiles; entre sus manifestaciones estarían incluidos el terrorismo y el crimen organizado, tanto en sus formas tradicionales como en sus últimas versiones, aunque las futuras fisonomías de los conflictos de cuarta generación aún permanecerían no identificadas.32 Conflictos de Identidad Hemos dicho que, en épocas de la post Guerra Fría, la principal forma de manifestación de las llamadas Nuevas Guerras está constituida por conflictos de identidad; más específicamente, por choques armados intraestatales de raíz étnica. 31 32 La Teoría de las Épocas de la Guerra habría sido concebida en 1987 por Lindsay Moore y aplicada posteriormente en Robert Bunker, «The Transition to Fourth Epoch War,» Marine Corps Gazette Nº 78, September 1994, pp. 20-32; el presente trabajo se basa en BUNKER, Robert: «Epochal Change: War Over Social and Political Organization», Parameters, Summer 1997, pp. 15-25. WILSON, G.; BUNKERS, F & SULLIVAN J.: Anticipating the Nature of Next Conflict, Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001. http://www.emergency.com/Emergent-thrts.htm Revista Política y Estrategia Nº 95 21 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos Aunque no es objetivo de este trabajo analizar in extenso los conflictos intraestatales, tema que hemos abordado en varios trabajos anteriores,33 recordemos que éstos comenzaron a proliferar desde fines de la Guerra Fría y rápidamente escalaron horizontal y verticalmente.34 Así, el fin de la bipolaridad fue un momento en que el sistema internacional experimentó tendencias opuestas y simultáneas; una rara circunstancia que alguien describió como «la coexistencia de la Fusión y la Fisión»: fusión hacia mayores niveles de diálogo y entendimiento, y fisión de Estados y sociedades enteras, que se fragmentaban y desintegraban.35 Los florecientes conflictos intraestatales no siempre se ubicaban geográficamente alejados de los principales centros del poder mundial, en Asia o África, sino que llegaban inclusive al territorio europeo, como se observó en Yugoslavia a partir de 1991-1992. Los acontecimientos yugoslavos en 1991, además, preanunciaron lo que antes del fin de ese año se observaría en la Unión Soviética, decretando la desaparición del último de los imperios modernos, su fragmentación y la aparición de una quincena de Estados independientes delimitados a partir de criterios de identidad étnica. Estos eran acontecimientos excepcionales para el sistema internacional, tanto cualitativa como cuantitativamente: desde un punto de vista cualitativo, tras el proceso de descolonización que siguió a la Segunda Guerra Mundial no se habían registrado procesos separatistas exitosos, con la única excepción de Bangladesh en 1971. En todo caso, lo que se había observado durante la época del enfrentamiento bipolar eran algunas acciones de sentido opuesto, es decir, anexiones: Goa por la India; Timor Oriental por Indonesia; Gaza, Cisjordania y Jerusalem Oriental por Israel y, desde cierto punto de vista, Vietnam del Sur por Vietnam del Norte. Los conflictos intraestatales constituían una amenaza a la Seguridad Internacional en un doble sentido: primero, conspiraban contra el orden estadocéntrico consagrado en la Paz de Westfalia de 1648; segundo, amenazaban la seguridad de gran cantidad de individuos, afectando negativamente valores rejerarquizados en las postrimerías de la primera Guerra del Golfo (1991), cuando la represión indiscriminada de Sadam Hussein a las minorías chiíta y kurda derivó en la intervención de la comunidad internacional. Esta amenaza no tenía visos de decrecer en el corto y mediano plazos, sino todo lo contrario, en lo que se configuraría como una ruptura del «principio del umbral».36 Un diagnóstico 33 34 35 36 22 Ver BARTOLOMÉ, Mariano: La Seguridad Internacional en el Año 10 DG (después de la Guerra Fría), Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2000, pp. 95-152. También en BARTOLOMÉ, Mariano: «Conflictos intraestatales de raíz étnica: factores de incidencia, gobernabilidad y opciones posibles», Boletín de la Sociedad Argentina de Análisis Político Nº 10, otoño 2000, pp. 7-36. Y BARTOLOMÉ, Mariano: «Un enfoque alternativo al «determinismo polemológico» predominante en la post Guerra Fría», en Adolfo Koutoudjián (comp.): Geopolítica y Globalización. Estado-Nación, autodeterminación, región y fragmentación, Eudeba, Buenos Aires, 2001, pp. 95-147. Hablamos de escalada vertical en relación a un incremento en la magnitud e intensidad de la violencia empleada, en términos de destrucción material y muerte; los límites que se violan son de naturaleza legal y social. Cuando nos referimos a escalada horizontal, hacemos referencia a la expansión de los límites geográficos de un conflicto; los límites que se violan son de naturaleza territorial. SOLOMON, Hussein: Towards the 21 st Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996. «Principio del umbral». Así denomina Hobsbawn a la idea desarrollada inicialmente por la escuela histórica de economistas alemanes del siglo XIX para determinar la viabilidad de una nación. Una nación, para ser considerada como tal, tiene que ser del tamaño suficiente como para formar una unidad de desarrollo que fuese viable. Por debajo de ese umbral, no tenía justificación histórica. Esta lectura beneficia a los Estados de gran tamaño (Grossstaaten) y propone la constitución de un sistema político internacional formado por grandes Estados (Grossstaatenbildung). Así se comprende el sentido negativo con que suele emplearse la idea de balcanización, y las causas por las cuales países como Luxemburgo y Liechtenstein fueron considerados durante mucho tiempo como anomalías sistémicas. En HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crítica, Barcelona, 1991, pp. 39-40. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea de la situación global efectuado por Daniel Patrick Moynihan ante el periódico New York Times se inscribe en esta óptica: en las próximas décadas podría asistirse a la aparición de unos 50 nuevos Estados-Naciones, la mayoría de ellos como producto de graves colapsos estatales con empleo de la violencia,37 sin descartarse que algunas de las nuevas unidades estatales se subdividan a su vez en otras menores («efecto matrozka»). En sentido similar, François Thual no descartaba que el siglo XXI se constituya en la centuria de la balcanización política del planeta y la tribalización del mundo.38 Apreciaciones como las de Moynihan y Thual cuentan, a simple vista, con un argumento a favor, que es precisamente la diferencia existente entre la división política mundial y la distribución de etnias en la superficie del planeta. Resultado de este contraste, aproximadamente el 40% de los Estados existentes encierran en sus fronteras cinco o más grupos étnicos claramente identificables, mientras en el otro extremo del espectro sólo un 20% de los Estados registran ad intra cierta homogeneidad étnica. El reflejo de estos datos es que aproximadamente un sexto de la población mundial pertenece a grupos étnicos que son minoritarios en sus Estados. En un sentido similar, en tanto los Estados oficialmente reconocidos rondan las dos centenas, los grupos étnicos existentes se estiman en unos 8 mil. En definitiva, la forma en que se evalúe el impacto de la aparición de nuevos Estados en la estabilidad del sistema internacional, dependerá de la manera en que se aplique un concepto que ya hemos mencionado al hablar de Estados fallidos: el de soberanía (vide supra). Los procesos separatistas de Checoslovaquia y Eslovenia muestran soberanía positiva. En cambio, el predominio de soberanía negativa se observa claramente en los casos de la URSS y Yugoslavia, donde se legitimó como Estados a entidades que prácticamente no cumplían con ningún atributo básico en ese sentido, aunque satisfacían medianamente otras condiciones de reconocimiento accesorias, que exigía Occidente. Esta última opción es la que sombríamente anticipa De la Maisonneuve, quien subraya los efectos negativos para la seguridad internacional que generaría la multiplicación de Estados-Naciones, teniendo en cuenta que su limitada viabilidad los transformaría en futuras fuentes de inestabilidad. De allí su frase «demasiados Estados corresponden muy a menudo a demasiado poco Estado».39 LA ADAPT ACIÓN DOCTRINARIA A LLOS OS CONFLICT OS A SIMÉTRICOS ADAPTACIÓN CONFLICTOS Se ha alegado que, desde el siglo XIX, los estudios polemológicos se presentan en la escena internacional a modo de «olas» inmediatamente posteriores a la aparición de nuevas formas y manifestaciones de los conflictos. Así se comprobó con las guerras napoleónicas y la aparición del concepto de «guerra total»; las luchas entre clases sociales 37 38 39 BAKER & AUSINK, op.cit. TELLO, Angel: «Globalización y conflictos», en TELLO, Angel (comp.): Conflictos y Comunicación en la Globalización, Ediciones de Periodismo y Comunicación, La Plata, 1999, pp.109-110. DE LA MAISONNEUVE, op.cit., p. 135. Revista Política y Estrategia Nº 95 23 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos post-Revolución Industrial, teorizados por Marx; a comienzos de la siguiente centuria, ganaron espacio los estudios referidos a los enfrentamientos entre las metrópolis y sus colonias, en torno a la forma de expandirse y consolidarse de las primeras, y las alternativas que tenían las segundas para liberarse de ese yugo (por ejemplo, los planteos de Ghandi); luego vendrían los aprendizajes derivados de las guerras a escala global y, a partir de los años 60, el análisis de las guerras de liberación que acompañaron la disolución de los imperios modernos y los procesos de independencia en África y Asia, principalmente.40 Un rápido análisis de esas «olas» ayuda a entender porqué numerosos investigadores ponen en tela de juicio la efectividad del poder militar convencional para desempeñarse eficazmente en conflictos asimétricos: éstos no parecen haber concitado nunca la atención que merecían, pese a que su presencia es fácilmente rastreable hasta el siglo XIX. Evidencia de esto es que una de las principales teorizaciones en la materia se haya basado en eventos de esas épocas: la Teoría del Partisano de Carl Schmitt. Esta falta de atención debería haberse modificado tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, cuando el empleo intensivo de formas de combate armado no tradicionales por parte de grupos anticolonialistas y movimientos de liberación, usualmente apadrinados por Moscú en el marco de la compulsa Este-Oeste, dio lugar al concepto de guerra revolucionaria. Aun así la subestimación continuó, porque la aplicación del adjetivo «revolucionario» se circunscribió a los fines políticos de los grupos insurgentes (la toma del poder), antes que al carácter novedoso de su empleo de la fuerza: si hasta ese momento las insurgencias tenían un rol de colaboración con las FF.AA. regulares, que desarrollaban el esfuerzo bélico principal (vg. la resistencia antinazi en Europa), a partir de ese momento pasaban a ser una forma de combate en sí misma.41 Hasta el presente, esa infravaloración no parece haber sido totalmente superada, como se refleja en el corpus doctrinario militar todavía predominante, donde las formas de combate armado no tradicionales, ejecutadas por actores irregulares en contextos asimétricos, siguen siendo consideradas desviaciones episódicas, malformaciones contra natura de la guerra convencional, interestatal y planteada de manera simétrica. En otras palabras, las doctrinas militares continúan mayormente aferradas al modelo clausewitziano, en momentos en que el pensamiento de este mariscal de Sajonia no explica las formas de combate más usuales. Una explicación de esta disfuncionalidad la propone Eric de la Maisonneuve:42 «Clausewitz a este respecto está influenciado por la sociedad prusiana de su época: no podía imaginar una alternativa a la sociedad tradicional. Se deja obnubilar por dos instituciones -el Estado y el regimiento- que limitaban su visión del mundo organizado. Clausewitz tiene una concepción también estrecha de la política, que aborda como una actividad autónoma, sin 40 41 42 24 Esta secuencia se plantea en WEHR, Paul: The Development of Conflict Knowledge, mimeo, International Online Training Program on Intractable Conflict, Conflict Research Consortium (CCR), University of Colorado, 1998. PASCHALL, op.cit., pp. 113-114. DE LA MAISONNEUVE, op.cit., p. 40. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea encuentro de formas racionales y emocionales donde la razón y los sentimientos son factores determinantes, pero donde la cultura no desempeña ningún papel decisivo». Un ejemplo de la subestimación de las formas de combate no tradicionales es el concepto de Conflicto de Baja Intensidad (CBI), formalmente nacido en 1981, cuando el Ejército de EE.UU. emite su manual FM 100-20 (Low Intensity Conflict). El empleo de este concepto rápidamente trascendió las fronteras estadounidenses para usarse de manera generalizada en el plano doctrinario, en diversas partes del mundo. En la esfera académica, se intentó dotarlo de un contenido que reflejara la complejidad de los conflictos intraestatales. Así, se lo definió como «un combate de baja tecnología involucrando categorías ambiguas de insurgencia, contrainsurgencia, y que está acompañado por grados variables de desintegración estatal».43 El ya mencionado Martin Van Creveld también incursionó en este campo, considerando a los CBI como una guerra no trinitaria, alejada del modelo de Clausewitz, desde el momento en que no se verifica en ambos contendientes la trinidad gobiernoejército-pueblo. Sus cuatro características principales serían: · · · · Suelen ocurrir en las regiones menos desarrolladas del mundo. Raramente involucran instrumentos militares regulares en ambos bandos. No demandan el empleo de armamento de alta complejidad tecnológica. Tienen un alto costo en vidas. Respecto a esto último, este autor pone como ejemplos la guerra entre hindúes y musulmanes (1947-1949), con más de un millón de muertos; la guerra civil acontecida en Nigeria (1966-1969), con tres millones de víctimas; finalmente, sendos millones en la guerra de Vietnam (1945-1975), los conflictos de Laos y Camboya y Afganistán, entre otros casos.44 Pero en la mayoría de los casos, el concepto de CBI era definido «por la negativa», al igual que su antecedente inmediato, el concepto de guerra sublimitada de Alexander George y Richard Smoke:45 «un conflicto armado con objetivos políticos, de intensidad menor que un conflicto de mediana intensidad (guerra convencional)». Las fallas intrínsecas del concepto CBI parecen haber sido el motivo por el cual, tras estar presente en las ediciones del manual de campo FM 100-5 (Operaciones) del Ejército de EE.UU. correspondientes a los años 1982 y 1986, no apareciese en la actualización del año 1993. En esos momentos ocupa su lugar el concepto de Operaciones de No-Guerra (OOTW); como se constata desde el punto de vista semántico, nuevamente las formas de combate armado no tradicionales quedan oficialmente excluidas del concepto de guerra. 43 44 45 HILLS, Alice: «Policing, Enforcement and Low Intensity Conflict», en STANYER, Jeffrey & STOKER, Gary (eds.), Contemporary Political Studies 1997, Vol.II (proceedings of the Annual Conference held at the University of Ulster, Jordanstown, Belfast, April 8th-10 th,1997), Political Studies Association of the United Kingdom 1997, pp. 946-957. VAN CREVELD, op.cit., pp. 20-21. Vid GEORGE, Alexander & SMOKE, Richard: Deterrence in American Foreign Policy: Theory and Practice, Columbia University Press, New York, 1974. Revista Política y Estrategia Nº 95 25 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos El concepto OOTW esbozado en esos momentos no estaba desligado de la vasta gama de actividades que las fuerzas norteamericanas desarrollan en el marco de la misión UNOSOM, en Somalia. Con ese contexto, se englobaba en ese concepto a las acciones que se llevan a cabo en contextos conflictivos y que requieren el empleo de la fuerza, desde formas disuasivas hasta su ejercicio efectivo como respuesta directa a una acción puntual del oponente, para impedir una escalada a niveles mayores de violencia y retornar a un mínimo ambiente de paz necesario. Quedaban así englobadas en las OOTW misiones como escoltas, asaltos aéreos, búsquedas, patrullajes, construcción y reparación de caminos y puentes, acción psicológica e inteligencia militar, si el fin último de las mismas era la neutralización de facciones en pugna y la restauración de infraestructura, en coordinación con elementos CIVPOL, especialistas civiles y voluntarios de ONG. También pueden ser caratuladas como OOTW el auxilio en casos de desastre natural, operaciones contra el narcotráfico y actividades antiterroristas.46 Sólo para fines descriptivos, digamos que numerosos autores han pretendido facilitar la comprensión de tal heterogeneidad, proponiendo categorizaciones alternativas de las OOTW. Una de tales iniciativas, correspondiente a las FF.AA. estadounidenses, ha discriminado a estas operaciones en tres categorías: operaciones de apoyo y asistencia, operaciones no violentas y operaciones violentas (Cuadro 6 47). Cuadro 6 DISCRIMINACIÓN DE OOTW APOYO Y ASISTENCIA Operaciones domésticas de apoyo. NO VIOLENTAS Control de armas. Exhibición de fuerza. VIOLENTAS Imposición de sanciones. Imposición de zonas de exclusión. Escolta al transporte Asistencia humanitaria. Apoyo a insurgentes. 46 47 26 Combate al terrorismo. Combate al narcotráfico. Protección a la navegación. Evacuación de no combatientes. Operaciones de Paz. Operaciones de recuperación. THURMAN, Edward: «Configurando un ejército para paz, crisis y guerra», Military Review mayo-junio 1994, pp. 67-71; ARNOLD, S.L.: «Somalía: una operación de no-guerra», Military Review mayo-junio 1994, pp. 77-85. En base al documento Joint Pub 3-07 del Joint Chief of Staff, en su versión final correspondiente a diciembre de 1994. Adaptado de la Figura Nº 1 de STORY, Ann & GOTTLIEB, Aryea: «Beyond the Range of Military Operations», Joint Forces Quaterly Nº 9, Autumn 1995, pp. 99-104. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea El concepto OOTW no ha quedado bien ni con Dios ni con el Diablo. Paradójicamente, aunque no parece ayudar a comprender las formas de combate armado no tradicionales, también ha despertado críticas entre quienes priorizan los clásicos conflictos armados simétricos, llegándose a sugerir que:48 «La habilidad de las (FF.AA. estadounidenses) para pelear y ganar dos conflictos regionales es dudosa. Una gran razón para eso es el énfasis en OOTW y el efecto debilitador que esas operaciones tienen en la capacidad de los militares para estar listos para el combate y psicológicamente aptos para pelear». La causa de ese presunto efecto debilitador en la capacidad castrense para combatir se vincula con lo que algunos han denominado mentalidad de guerrero, en alusión a oficiales con concepciones convencionales afectos a acatar al pie de la letra guías doctrinarias claras y exentas de ambigüedades. Yates describe en forma por demás pesimista el escenario al que se enfrentan esos oficiales:49 «Deberían anticipar cambios y adiciones a sus misiones y tareas, pero no deberían esperar que se les permita recurrir a todos los medios a su disposición para cumplir dichas misiones. Deberían prever que se les exija demostrar un alto nivel de moderación, junto con una gran sensibilidad a las consideraciones políticas y culturales de un país extranjero, por más repugnantes o incomprensibles que les parezcan. Deberían esperar la ambigüedad, la inestabilidad, limitaciones, desolación, frustración y lo desconocido; en síntesis, deberían esperar lo peor». Una doctrina clara y exenta de ambigüedades, que Yates asocia a la mentalidad de guerrero, incluiría líneas claras entre la diplomacia y el empleo de la fuerza, gracias a que las diferencias serían igualmente nítidas entre paz y guerra. John Shalikashvili, quien fuera titular de la Junta de Jefes de Estado Mayor (JCS) estadounidense, diría al respecto que en épocas de paz los soldados son los sirvientes de los diplomáticos, mientras que en épocas de guerra los diplomáticos se transforman en los abogados de la cartera de Defensa; pero en una OOTW, indica el jefe castrense, estas líneas y roles se desdibujan.50 Últimamente, el concepto OOTW también parece haber pasado de moda. En su lugar aparecen las Operaciones de Estabilidad y Apoyo (SASO). Sin embargo, las modificaciones semánticas no preanuncian otros cambios más profundos, de acuerdo a la descripción de las mismas que hace Fastaben:51 48 49 50 51 FASTABEND, David: «The Categorization of Conflict», Parameters, Summer 1997, pp. 75-87. YATES, Lawrence: «Operaciones de Estabilidad y Apoyo: Analogías, Patrones y Temas Repetidos», Military Review Enero-Febrero 1998, p.2 y ss. SHALIKASHVILI, John: «Force and Diplomacy in the 21st Century», Georgetown University School of Foreign Service, Institute for the Study of Diplomacy, ISD Report Window on the World of the Foreign Affairs Practitioner I:1, December 1994. FASTABEND, op.cit. Revista Política y Estrategia Nº 95 27 Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos · Operaciones de estabilidad: aquellas en las cuales se utiliza el poder militar (con aplicación o no de la fuerza) para influenciar el ambiente político, facilitar la diplomacia y detener actividades caratuladas como ilegales. · Operaciones de apoyo: aquellas orientadas a respaldar y sostener a determinados grupos, sobre todo en crisis humanitarias y trabajando conjuntamente con autoridades civiles, por lo general sin que se registre una oposición organizada de magnitud. Con el paso del tiempo, se estableció que las SASO engloban todas aquellas operaciones militares que realizan los ejércitos para disuadir probables guerras y resolver conflictos, o las que promueven la paz. Y que las actividades de estabilidad y apoyo no son estancas entre sí. Otros enfoques indican que las SASO involucran tareas inapropiadas para las fuerzas militares, pero que les tocan hacer en ausencia de otra organización apropiada.52 En forma algo más específica, las operaciones de estabilidad son las que se desarrollan contra un enemigo u oponente inteligente; en cambio, las operaciones de apoyo no tienen un adversario u oponente de esa jerarquía, y se realizan para apoyar a las autoridades civiles en casos de crisis o desastres naturales.53 CONCLUSIONES En el campo de la Seguridad Internacional, los tiempos actuales exigen una flexibilidad analítica que no pueden satisfacer la rigidez westfaliana, ni el modelo clausewitziano de conflicto armado interestatal. Hoy, las amenazas más importantes a la seguridad de los miembros del sistema internacional en su conjunto parecen concentrarse menos en disputas armadas «trinitarias» entre Estados, y más en conflictos asimétricos, de naturaleza intraestatal, bajo la fisonomía de Nuevas Guerras. Estas contiendas, junto con las llamadas amenazas transnacionales, configuran en conjunto una situación con un potencial de conflictividad tal, que el francés Zaki Laïdi se aventuró a hablar de una «segunda post-Guerra Fría», o «post-posguerra Fría».54 Lo importante de la idea de Laïdi no es tanto el aumento de la cantidad de conflictividad que prevee, sino el cambio cualitativo que la misma exhibe. Los conflictos asimétricos, sean amenazas transnacionales o Nuevas Guerras, no coinciden con los parámetros conceptuales desarrollados a lo largo de más de tres siglos y medio de duración de pensamiento estadocéntrico, inaugurado con la Paz de Westfalia. 52 53 54 28 HILLS, Alice: «Otras Operaciones Militares: la criminalidad y las operaciones policiales», Military Review LXXXI: 2, March-April 2001, pp. 41-48. VÁZQUEZ, Hernán: «Editorial», Military Review LXXXI: 2, March-April 2001, p. 1. Ver LAÏDI, Zaiki: «Pensar la post-Guerra Fría», en LAÏDI, Zaiki (comp.): Pensar el mundo después de la Guerra Fría, Presses de la Fundation Nationale de Sciences Politiques & Berg Publishers/Publicaciones Cruz, México DF, 1993, pp. 13-21. Con similares contenidos que Laïdi, la idea de post-posguerra Fría aparece entre los académicos de EE.UU. en FRIEDMAN, Thomas: «Post-Post Cold War,» The New York Times, July 13, 1994, p. A-12. Revista Política y Estrategia Nº 95 Redefiniendo la Seguridad Internacional Contemporánea Tal vez lo más importante (y a la vez lo más preocupante) de esta línea argumental, en términos de Seguridad Internacional, sea que el Estado moderno puede no estar preparado para enfrentar esta metamorfosis de la violencia, por la sencilla razón de no entenderla. La causa de esta incomprensión gira básicamente en torno a la persistencia de enfoques de la seguridad propios de la Guerra Fría. De la Maisonneuve explica esta limitación conceptual, en torno a lo que él llama «amenazas concretas», por la falta de costumbre a considerar como amenazas a la seguridad a nuevos fenómenos, que sí lo son, al tiempo que se retienen en el imaginario colectivo viejas amenazas que tal vez ya hayan dejado de serlo. ¿La razón? La falta de organismos estatales de reflexión estratégica, que lo privan de la «caja de herramientas intelectual» que le permita entender los cambios. En sus propias palabras.55 «De esta manera, todo parece mostrarse como una amenaza, todo salvo lo que nos habíamos acostumbrado a designar como tal. La amenaza era extranjera, es interna; era militar, se volvió civil; era a menudo visible y burda, es vaga e insidiosa; estaba perfectamente localizada, no está en ningún lado y está en todas partes; nos reforzaba y nos unía, nos debilita y nos divide...pero todo eso esencialmente es porque no nos animamos a llamarla por su nombre». Lo que el pensador galo sugiere entre líneas, en el párrafo precedente, es un círculo vicioso: la aparición de nuevas formas de expresión de la violencia, heterogéneas e híbridas, desafía la capacidad de comprensión de un Estado acostumbrado a pensar en términos tradicionales; frente a ese desafío, su respuesta reside en ignorar o subestimar cualitativamente los factores de cambio, manteniéndose en su posición de siempre; finalmente, la falta de aggiornamiento del Estado a la nueva situación le impide lidiar con la misma de manera efectiva, facilitando que las nuevas formas de expresión de la violencia aumenten, recomenzando el ciclo. Los únicos damnificados, en esta dinámica, serían el Estado, la sociedad y los individuos que la componen. Al respecto, un autor estadounidense que en los últimos años ha escrito profusamente sobre esta cuestión, Ralph Peters, sentencia: «los Estados e instrumentos militares que restrinjan su preparación, iniciativas y respuestas a los patrones tradicionales, pagarán su <miedo al futuro> con sangre, dinero y calidad de vida». La preservación de este valor «calidad de vida» (medido en términos de seguridad) se suma al tradicional resguardo del valor «soberanía», en la determinación del empleo de los instrumentos estatales de violencia en las décadas venideras.56 55 56 DE LA MAISONNEUVE, op.cit., pp. 60, 137-140, 151-156. PETERS, Ralph: «The Culture of Future Conflict», Parameters, Winter 1995-96, pp. 18-27. Revista Política y Estrategia Nº 95 29