RESPUESTA A PEDIDO DE OPINIÓN SOBRE PROYECTO DE LEY N° 018/2021-CR

Lima, sábado 02 de octubre de 2021

Estimada Congresista:
ISABEL CORTEZ AGUIRRE
Presidenta de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social

Asunto: Respuesta al pedido de opinión institucional solicitado

mediante el Oficio N° 0021-2021-2011/CTSS-CR

Reciba usted un cordial saludo de parte de las y los integrantes que conformamos e integramos el
Observatorio de Plataformas-Perú, la cual es una iniciativa ciudadana colectiva constituida por
profesionales e investigadoras que se proponen contribuir al debate nacional, regional e internacional
mediante la visibilización de las transformaciones que las plataformas digitales vienen insertando en el
mundo del trabajo, en el marco de la discusión del futuro del trabajo y el trabajo decente. Así como los
modelos de empleo que ofrecen y las condiciones en las que se desarrollan. Lo hacemos a través del
recojo de datos, estudios de caso, análisis cuantitativo y cualitativo, historias de vida, reportajes,
entrevistas, artículos académicos entre otras herramientas; dedicadas a generar información relevante
que culmine en propuestas de políticas e iniciativas públicas con impacto en las personas que realizan
actividades en estas plataformas.

En estos últimos años, parte de nuestro trabajo ha consistido en dotar de información recogida en
campo a diversas autoridades interesadas en promover iniciativas legislativas al respecto. En ese
sentido hemos emitido, ya anteriormente, opiniones a diversas medidas planteadas con el fin de regular
aspectos laborales en dichas iniciativas. Es así que agradecemos habernos considerado en el pedido de
información dirigido a mi persona y al equipo con el que trabajo de manera auto sostenida y en
constante comunicación y vínculo con repartidores, repartidoras y conductores. Consideramos que
toda iniciativa legislativa y política pública debe partir por escuchar a los principales interesados e
implicados en la regulación: los trabajadores de este sector.

En ese sentido, a continuación, el detalle de nuestra opinión respecto al Proyecto de Ley N° 018/2021-
CR presentado por la Congresista Susel Paredes Piqué.

Atentamente,

Alejandra Dinegro Martínez

Directora del Observatorio de Plataformas-Perú
 OPINIÓN SOBRE PROYECTO DE LEY N° 018/2021-CR

Saludamos el fondo de la iniciativa que, a nuestro entender, es colocar como parte de la agenda
nacional, el debate sobre la realidad de este sector de personas que realizan actividades de reparto y
movilidad a través de plataformas digitales y aplicativos móviles, presentes en nuestro país,
principalmente, en Lima. En segundo lugar, al igual que algunas otras iniciativas pretéritas, se recoge
en la iniciativa una inquietud vinculada al otorgamiento de derechos laborales producto del
establecimiento de un vínculo contractual entre plataforma y repartidor y/o conductor, a través de
una serie de requisitos o calificaciones expresadas en el proyecto de ley.

Al respecto es importante mencionar, una vez más, que resulta necesario, pertinente y urgente tender
esfuerzos colectivos por intentar regular el trabajo que se realiza en este sector de la economía que se
califica a sí misma como colaborativa, sin embargo, la realidad evidencia otra situación que amerita
tomar atención, debatirla y documentarla de manera intersectorial y con una mirada integral al
respecto. No solo desde el punto de vista economicista o legalista, que consideramos limitado. Nuestra
postura institucional no coincide con llamar colaboradores a quienes en realidad son trabajadores.

I. Contenido de la Propuesta Legislativa:

Es importante mencionar que, para el caso de nuestro país, se posee poca información específica y
confiable respecto del número de personas que realizan actividades labores a través de una
plataforma digital (o aplicativo móvil) y sus características. De igual manera, se carece de alguna
normativa específica dirigida a regular los aspectos laborales.
En ese sentido, hasta la actualidad, como fuente oficial se cuenta con la información recabada por
parte del grupo de trabajo creado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo mediante
Resolución Ministerial Nro. 272-2019-TR, donde se evidenció –en su informe final1- una serie de
problemas que develó las condiciones de empleo de este sector y culminó con una serie de
recomendaciones vinculados a:
- Seguir abordando la problemática, con participación de todos los actores involucrados y con
acompañamiento de la OIT, en el Consejo Nacional de Trabajo, como un espacio legítimo para
ello.
- Que SUNAFIL elabore un protocolo ad hoc en materia de fiscalización de las actividades
aborales desarrolladas en plataformas digitales de delivery y taxi, esencialmente.
- Seguro de salud obligatorio.
- Establecimiento de una jornada máxima diaria de trabajo.
- Entrega de equipos de protección a carago de las plataformas digitales.

1
https://es.scribd.com/document/463841351/Informe-sobre-repartidores-y-plataformas-digitales-Peru-MTPE
 - Seguro contra accidentes.
- Mecanismos de protección para repartidores y conductores que sean agredidos por usuarios.
- Libertad de asociación.

Por el lado académico, las investigaciones están orientadas a visibilizar las condiciones de empleo de
estas personas, con mayor nivel de acceso a la información en el sector de delivery y taxi. Eso no niega
la existencia del desarrollo de otro tipo de actividades en otras plataformas enfocadas en la atención
médica, educativa, entretenimiento, freelancers, acompañamiento, atención al hogar, entre otros.
Dentro de este espacio, se encentra el Observatorio de Plataformas Digitales-Perú, conformado por
profesionales multidisciplinarios de la sociedad civil, que en los últimos años hemos logrado desarrollar
2 encuestas durante el año 2019 y 2020, con resultados publicados en el informe “Delivery y empleo:
diagnóstico sobre las condiciones laborales en las plataformas digitales. Caso de Lima-Perú”2, editado
y publicado en de mayo de 2021, por la fundación Friedrich-Ebert Stiftung (FES) y publicado en nuestra
página web: https://opdperu.org/ En donde, luego de meses de recojo de encuestas, entrevistas a
profundidad, constante diálogo con decenas de repartidores, repartidoras y conductores, así como
reportajes; nuestras recomendaciones van enfocadas en los siguientes aspectos:
- Establecer el vínculo de laboral a la relación que mantienen los repartidores y conductores,
mal llamados socios, colaboradores o no dependientes.
- Regulación de una tarifa base justa.
- Condiciones mínimas en salud y seguridad en el trabajo.
- Libertad de asociación.
- Mecanismos de diálogo entre los representantes de las plataformas digitales, en Perú y los
trabajadores.
- Establecimiento de un sistema interno de atención ante reclamos que expresan los
repartidores/as y conductores/as.
- Establecimiento de un seguro de salud obligatorio, fiscalizado por el representante de la
plataforma y con libertad de contar con un seguro privado de parte del repartidor y conductor.
Actualmente, por la emergencia sanitaria, se cuenta con la universalización del SIS.
- Establecimiento de una fórmula conjunta que permita acceder a una CTS al año de servicio y
como el establecimiento de un mecanismo conjunto –donde aporte la plataforma y el
repartidor o conductor- bajo un acuerdo al respecto. Los repartidores han manifestado en
múltiples ocasiones estar de acuerdo en el descuento o aporte que le otorgue un beneficio a
largo plazo a modo de resguardo económico para ellos y sus familias.
- Protección efectiva frente a actos de hostigamiento, discriminación, xenofobia y acoso sexual
y laboral.

2
http://library.fes.de/pdf-files/bueros/peru/17952.pdf
 - Quienes están encargados como titulares de las plataformas digitales deberían poder tener la
responsabilidad de emitir, a solicitud del/a prestador/a de servicios, constancias de prestación
de servicio que permitan acreditar su experiencia y el tiempo de la prestación, así como un
margen aproximado del ingreso mensual a fin de que puedan ser sujetos de créditos,
préstamos; y como medio para arrendar un inmueble.

Saludamos que el proyecto de Ley N°018/2021-CR recoja parte de las recomendaciones emitidas por
el informe Final de la Autoridad del Trabajo y por nuestro informe emitido. En ese sentido, nos
queremos centrar en los siguientes aspectos que consideramos esenciales e imprescindibles de
considerar en una regulación de esta naturaleza:

A. Respecto a la relación laboral:

Los cánones tradicionales del derecho laboral señalan que son tres los elementos que constituyen una
relación laboral: subordinación, prestación personal y remuneración. Desde nuestra opinión, esto
debería ser materia de análisis en la doctrina del derecho laboral.

- La doctrina laboral y la experiencia comparada

El profesor de la Universidad de Valencia Adrián Todolí3 señala que existen nuevos indicios de
laboralidad derivados de la digitalización, que en estos casos deben tomarse en cuenta para
determinar si ese operador es un trabajador subordinado a quien le corresponde, por ende, todos los
derechos laborales; o si se trata de un trabajador autónomo. Entre estos nuevos indicios, señala:
- La reputación on line.
- La propiedad de la información.
- El know how.
- La ajenidad de la marca.
En ese sentido, de acuerdo a una entrevista4 realizada al Doctor Omar Toledo (Juez Supremo
Provisional de la Corte Suprema de la República), para el portal “Actualidad Laboral”, señala que
“existen nuevos indicios para identificar las relaciones laborales”.

A tal efecto, debemos tener en cuenta la noción de subordinación de nuestro ordenamiento contenida
en el artículo 9 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral (LPCL):

3
Todolí Signes, Adrián (2017). “Nuevos indicios de laboralidad en la economía de plataformas virtuales (Gig
economy)”. En Papeles de Relaciones Ecosociales y Cambio Global Nº 140. (Pp. 95-103). Recuperado a partir de:
https://www.fuhem.es/_papeles_articulo/nuevos-indicios-de-laboralidad-en-la-economia-de-plataformas-virtuales-
gig-economy/
4
https://actualidadlaboral.com/existen-nuevos-indicios-para-identificar-las-relaciones-laborales/
 Por la subordinación, el trabajador presta sus servicios bajo dirección de su
empleador, el cual tiene facultades para normar reglamentariamente las
labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y
sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad,
cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del
trabajador.

La definición de subordinación a que alude la LPCL es amplia, brindando un marco general que debe
ser analizado a la luz de los elementos de la realidad de cada caso específico. No puede concluirse de
manera abstracta acerca de la naturaleza de una determinada prestación de servicios sin tener
conocimiento certero de la realidad. De este modo, de poder verificarse la existencia de un poder de
dirección que rige una prestación personal de servicios, aun cuando dicho poder se canalice a través
de tecnologías digitales, redes de datos o comunicación y plataformas digitales, estaremos entonces
ante una relación de naturaleza laboral. Pues bien, siendo la subordinación jurídica un concepto
genérico, a efectos de determinar si dicho factor está o no presente en una concreta prestación de
servicios, se recurre a manifestaciones o notas externas, conocidas como indicios de laboralidad.

Lo que queremos resaltar con ello es que las normas laborales se han ido actualizando a la evolución
de las relaciones sociales y el avance de las revoluciones industriales y tecnológicas, y si bien han ido
cambiando su contenido, no han dejado de cumplir una función social. Por lo tanto, los esfuerzos por
iniciar un proceso de regulación del trabajo en las plataformas digitales (de reparto y movilidad) no es
un esfuerzo por imponer una categoría jurídica que atente contra libertades falsamente afectadas. Ello
sería negar desde un inicio la voluntad de un diálogo democrático y sostenido por sectores que han
manifestado abiertamente su oposición. Actitud que invitamos a poder dejar de lado y buscar puntos
de consenso para beneficio de nuestra sociedad.

En general, consideramos que hay un afán por despersonalizar la relación laboral hasta el límite de no
tener contacto o no dar explicaciones a los trabajadores, lo que provoca una vulneración de derechos
fundamentales como el derecho a la defensa, a réplica y el propio derecho al trabajo. Esto porque
como se hace más evidente -con el pasar del tiempo- cada vez son más las plataformas digitales que
utilizamos a diario, a través de las cuales tenemos contacto con otras personas que, aun cuando no
están en planilla o no cuentan con un contrato laboral, dependen económicamente de estas
actividades.

- Tendencias: En las legislaciones europeas existen tres tendencias al respecto5:

a. Mantener la situación sin alterar nada. Pudiendo establecerse en cada caso y en función a los
indicios o rasgos que se observen si existe o no una relación laboral.
b. Otra tendencia consiste en establecer una regulación por la cual se le otorga algunos derechos

5
Ibíd.
 al operador del servicio, sobre todo vinculados a la seguridad social o a la seguridad y salud en
el trabajo.
c. Y hay algunas legislaciones que tienden a considerar a los operadores como trabajadores
subordinados con derecho pleno de sus derechos laborales.

- La tendencia en el Perú:

Nuestro país no cuenta con ninguna normativa de regulación al respecto. Aspectos laborales,
tributarios y administrativos siguen desarrollándose en un agujero negro ante la falta de información
(una de las principales trabas a ello es la poca o nula iniciativa de diálogo de algunos representantes de
los aplicativos), lo que imposibilita tener evidencias reales y, por lo tanto, tomar decisiones.

No obstante, los mayores esfuerzos por intentar regular la actividad que se realiza en las plataformas
de movilidad y reparto han nacido del Congreso de la República, ubicándose hasta el momento 12
iniciativas legislativas desde el año 2017 hasta el presente.

CUADRO 1
Fuente: Elaboración propia.

Como se observa, una propuesta multipartidaria y consensuada fue la que mejor éxito ha tenido dentro
del proceso legislativo al que se somete un proyecto de ley. De igual forma, la iniciativa de ley
presentada en el período legislativo 2020-2021. Ante ello, instamos a seguir el camino del consenso,
diálogo y principio de realidad a todas y todos los integrantes de la presente Comisión.

- Jurisprudencia comparada:

En el Perú no existen sentencias judiciales que se pronuncien sobre los repartidores o conductores de
las empresas que prestan servicios mediante plataformas digitales. A comparación de países como
Inglaterra, España, Francia, Italia, Argentina, Chile, entre otros, ya cuentan con material jurisprudencial
en torno a si los prestadores de servicios mediante plataformas digitales son trabajadores autónomos
o trabajadores subordinados.
Fuente: Elaboración propia

- Otros casos más:

- Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: en el caso C-434/156, de la Asociación

Profesional Élite Taxi contra Uber, sentenció que Uber ejercía una influencia decisiva sobre las
condiciones de las prestaciones efectuadas por estos conductores, ejercitando cierto control
sobre la calidad de los vehículos así como sobre la idoneidad y el comportamiento de los
conductores.
- Alemania: el Tribunal Federal de Trabajo7: ha establecido la laboralidad de prestaciones de
trabajo desarrolladas mediante una plataforma digital. El Tribunal ha considerado la existencia
de un contrato de trabajo subordinado cada vez que el comitente organiza la colaboración con
la plataforma de tal manera que quien acepta el encargo no pueda elegir ni intervenir en la
selección autónoma el lugar, tiempo y contenido de su actividad.

Manifestamos nuestro acuerdo con lo presentado en los Artículos 1°, 2°, 3° y 4°.

B. Respecto al régimen laboral y jornada laboral:

Nuestro país carece de un régimen especial para este tipo de modalidad de trabajo –por los factores
ya expresados-, no obstante, consideramos 2 aspectos importantes en este artículo:

6
Emitido el 20 de diciembre de 2017. https://n9.cl/qtraa
7
Sentencia de diciembre de 2020
 - Precisar que es necesario actualizar la normatividad tradicional vigente que comprenda las
particularidades de estas actividades. Una apuesta integradora, sería emular los esfuerzos del
Acuerdo Nacional en la aprobación de una Ley General de trabajo que motive el orden y
actualización de nuestros complejos y dispersos regímenes laborales. Un régimen laboral
especial solo abonará a esta dispersión.
- No contando con ello aún, estas personas estarían sujetas al régimen del sector privado
regulado por el D.L. 728 y sus beneficios, quedando excluidos quienes no cumplen con las
características señaladas y sujetos a fiscalización para evitar duplicidad de beneficios.

Al estar sujetos al régimen de la actividad privada, la jornada laboral constará del cumplimiento de las
8 horas diarias de trabajo o 48 horas semanales y el tiempo excedido generará el derecho a la
retribución extraordinaria correspondientes al régimen general. Asimismo, se deben aplicar los
descansos establecidos.

No obstante, manifestamos también que la obligatoriedad de estos derechos laborales expresados en

el régimen laboral de la actividad privada, puedan adjudicarse a quienes cumplen con los requisitos
expresados en la iniciativa legislativa y también se pueda contemplar la voluntariedad del repartidor
y/o conductor que, al no cumplir con ello, pueda entablar un vínculo civil con los aplicativos de su
elección, quedando exento de los beneficios de la presente propuesta. Esto con el fin de otorgarle
capacidad de elección.

Así mismo, dada la volatilidad con la que se permanece suscrito a una o varias plataformas digitales al
mismo tiempo, consideramos pertinente establecer mecanismos de control hacia ello, con el fin de
evitar “mercados negros” de alquileres de cuentas y afiliaciones que afectan a ambas partes y
generarían duplicidad de pagos, beneficios, entre otros.

Anexo1: La falsa autonomía. Caso 1

C. Contratación de seguros para las/los trabajadores/oras de plataforma digitales:

Frente a la falta de un seguro contra accidentes, el único mecanismo de seguridad en el que se

encuentran amparados conductores y repartidores son las normas de seguridad vial y un uso
desmedido del SOAT, sin embargo, para los motociclistas y ciclistas, esta situación no es la más óptima.
Los motorizados y ciclistas son reconocidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como
usuarios vulnerables de las vías públicas. Están menos protegidos a comparación de los conductores
de automóviles tanto en materia legislativa como a nivel de infraestructura vial8. Añadido a esto,
genera aún mayor inseguridad el hecho de que tan solo en el año 2013 las muertes de motociclistas
representaron el 20% del total de los accidentes de tránsito en el continente americano9.

De acuerdo a la Asociación Automotriz del Perú (AAP), a setiembre del 2021, se ha registrado la venta
de más de 225,282 unidades de motos, lo que representa una variación del 87.4% comparado al mismo
periodo del año 202010. Una demanda que responde ante el incremento del servicio de delivery y
mensajería11.

Fuente: Asociación Automotriz del Perú (AAP)

8
World Health Organization. (2018). Global status report on road safety 2018. Italy: WHO Library Cataloguing-
in-Publication Data.
9
World Health Organization. (2015). Global status report on road safety 2015. Italy: WHO Library Cataloguing-
in-Publication Data.
10
https://aap.org.pe/informes-estadisticos/setiembre-2021/
11
https://elcomercio.pe/economia/peru/demanda-por-motocicletas-y-bicicletas-aumento-en-segundo-trimestre-
afirma-la-aap-nndc-noticia/
Otro aspecto a considerar es el aumento de la venta de seguros SOAT: se acuerdo a la Asociación
Peruana de Empresas de Seguros (Apeseg) señaló en setiembre del año 2020 que aumentó la adopción
del SOAT digital, en un contexto en que el país afrontaba la pandemia por la COVID-19. En el 2019, 4
de cada 10 SOAT eran digitales, mientras que en el año 2020 se llegan a 6 de cada 10.

Por otro lado, las cifras de accidentes de tránsito protagonizados por motociclistas en Lima
Metropolitana son alarmantes. En lo que va del 2021, se han producido 4 mil 200 accidentes no fatales
en moto12.
Cabe señalar que la gran mayoría de los motorizados que trabajan bajo la modalidad del delivery
son jóvenes y viven del día a día, por lo que piden ser reconocidos en sus derechos a nivel laboral y
contar con un Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito13.

D. Generación de estadísticas oficiales

Ante la ausencia expresada de data oficial, se ha contado con la elaboración de estudios privados o con
muchas limitaciones que, a pesar de la voluntad con la que puedan ser concebidas, no abarcan
posibilidades mayores de análisis que bien podría desplegar el INEI y el propio Ministerio de Trabajo, a
fin de contar con información estadística sobre este sector: servicio de reparto, mensajería y movilidad
por medio de plataformas digitales y sobre los trabajadores cubiertos por los mismos, así como la
evolución periódica de los/as trabajadores/as con contrato, a fin de contar con balances que puedan
incluirse dentro de la producción de la Autoridad del Trabajo.

Para ello se requiere un trabajo conjunto entre el Ministerio de Trabajo y el Instituto Nacional de
Estadística e Informática a fin de incluir preguntas referentes a este sector en la Encuesta Nacional de
Mercado Laboral-ENAMEL. La que, a diferencia de la ENAHO, contempla como unidad de investigación
a los integrantes del hogar, los trabajadores del hogar con cama adentro, reciban o no pago por sus
servicios, los integrantes de una pensión familiar, las personas que no son miembros del hogar familiar,
pero que estuvieron presentes en el hogar los últimos 30 días previos a la entrevista. A fin de tener
mayor certeza del número de personas que desarrollan actividades en una plataforma digital y, por lo
tanto, mayores herramientas para bordar la problemática.

Tampoco se conoce cuantas plataformas digitales que demanden la realización de micro tareas, existen
y operan en nuestro país. Por lo tanto, no se puede tener certeza del número exacto de personas que
se dedican a la movilidad o delivery. Puesto que quienes manejan con mayor precisión esas cifras, son

12
https://panamericana.pe/24horas/locales/335851-incrementan-cifras-accidentes-motocicleta
13
https://panamericana.pe/buenosdiasperu/locales/325636-motorizados-delivery-denuncian-sienten-desprotegidos
las propias plataformas digitales.

De igual manera con el rango de ingresos, que, si bien generan ingresos por encima del sueldo mínimo,
bajo un rango de actividades que supera las 8 horas diarias, no se contempla que de dichos ingresos los
repartidores –por ejemplo- asumen el costo de todos los implementos que se requieren para realizar
el servicio (incluyendo gastos administrativos y pago de impuestos mensuales), donde sólo el gasto para
mantenimientos de una moto bordea los 300 soles mensuales, tal como lo reflejamos en nuestras
encuestas del año 2020.

Fuente: Elaboración propia

Finalmente, por los motivos señalados, sugerimos considerar votar a favor de esta iniciativa legislativa.
Así mismo, nos ponemos a disposición de la Comisión que su investidura dirige a fin de brindar todas
las evidencias, estudios y datos analizados para los fines pertinentes.