Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
Estudios Internacionales 160 (2008) - ISSN 0716-0240 • 7-33
Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile
Transformaciones en la seguridad internacional en
la post Guerra Fría: su impacto en América del Sur
Post Cold War changes in international
security: their impact on South America
Jorge M. Battaglino*
Resumen
El artículo analiza las transformaciones de la seguridad internacional en
la post Guerra Fría y su impacto en tres dimensiones de la seguridad de
América del Sur: la arquitectura institucional, las misiones de las fuerzas
armadas y las ideas sobre la seguridad. El argumento central es que los
cambios en la seguridad internacional han impulsado un conjunto de
respuestas regionales que revelan un nivel de activismo y protagonismo
destacables. Las transformaciones internacionales se han convertido en
un espacio funcional al reforzamiento de prácticas institucionales con
un fuerte arraigo histórico en los países de la región, a la legitimación
de viejos y nuevos roles para las fuerzas armadas y al reforzamiento de
concepciones existentes sobre la defensa y la seguridad.
Palabras clave: Sudamérica, seguridad, instituciones, militares,
ideas.
Profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. <jbattaglino@utdt.edu>
Recibido el 24 de marzo de 2008; aceptado el 2 de mayo 2008.
Este trabajo fue posible gracias a una beca de la Secretaría de Investigación de la
Universidad Abierta Interamericana. El autor agradece los comentarios de Fernando LópezAlves, Roberto Russell y Marcelo Saguier, de la Universidad Torcuato Di Tella.
*
7
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
Abstract
This paper examines changes in international security in the post Cold
War and their impact on three dimensions of South America’s security:
the institutional architecture, armed forces’ missions, and ideas about
security. The main argument is that changes in international security have
encouraged a number of regional responses which reveal a remarkable
level of activism and protagonism. International changes have become
functional for the empowerment of traditional institutional practices,
for the legitimation of old and new roles for the military and for the
reinforcement of existing ideas on defense and security.
Key Words: South America, security, institutions, military, ideas.
8
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
1. La compleja agenda
de la seguridad regional
Esta diversidad es el resultado de la
adaptación de países que tienen intereses, valores, tradiciones y problemáticas
distintos de las transformaciones del
sistema de seguridad internacional en
la post Guerra Fría. De esta interacción emerge un proceso de seguridad
regional fragmentado, caracterizado
por la presencia de algunas tendencias
comunes, por ejemplo, la adopción
generalizada del concepto de seguridad
multidimensional, que coexisten con
especificidades nacionales en cada una
de las tres dimensiones mencionadas.
El proceso de seguridad regional
presenta continuidades y discontinuidades, aspectos novedosos y tradicionales1. A nivel de las instituciones,
desde principios de los años noventa el
mundo ha presenciado un crecimiento
exponencial del número de tratados, regímenes y convenciones internacionales
(Held, 1999). La región no ha estado al
margen de esta transformación y se ha
incorporado, en distinta medida, a un
numeroso conjunto de instituciones internacionales, al tiempo que ha protagonizado un proceso de institucionalización
y cooperación regional en temas militares
y de seguridad. Existen diferencias en
el número de iniciativas adoptadas por
el Cono Sur y la Región Andina como
regiones y también si se compara con los
Estados que las componen. Pese a ello, en
América del Sur la tendencia es a desarrollar un patrón de institucionalización que
Este trabajo analiza las transformaciones experimentadas por la seguridad
internacional en la post Guerra Fría y
su impacto en tres dimensiones de la
seguridad de América del Sur: la arquitectura institucional, las misiones
de las fuerzas armadas y las ideas sobre
la seguridad. La interacción de los niveles
internacional y regional de la seguridad
ha sido un aspecto poco examinado por
los estudios de seguridad centrados en la
región sudamericana. Los estudios disponibles tienden a analizar ambos niveles
en forma aislada, o a dar por supuesta
la existencia de vínculos entre ellos, sin
examinar su naturaleza o dinámica. Por
ello, nuestra aproximación a la seguridad
regional privilegia los procesos de interacción que se producen entre los niveles
internacional e interno de la seguridad.
Las instituciones, misiones e ideas
relacionadas con la defensa y la seguridad en América del Sur presentan un
grado considerable de heterogeneidad
intrarregional. Existen distintos porcentajes nacionales de ratificación de instituciones internacionales y regionales.
Las fuerzas armadas cumplen misiones
diferentes y tienden a especializarse
en alguna de ellas, como por ejemplo,
operaciones de paz (Uruguay), misiones
de mantenimiento del orden público
(Colombia) o estrategias de naturaleza
asimétrica (Venezuela). Finalmente,
prevalece un consenso limitado respecto del significado y alcance del concepto
de seguridad.
1
9
Este factor ha sido definido por David
Held como la expansión y creciente intensidad de la geogobernanza global (Held y
otros, 1999).
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favorece la cooperación en detrimento de
la integración (Flemes, 2004).
La institucionalización creciente de
las relaciones interestatales no es nueva
en la región. Por el contrario, se funda
en una herencia histórica y cultural
comunes en materia de mediación y resolución de conflictos. La construcción
de un arraigado consenso normativo
para la solución pacífica de las controversias internacionales es una norma
institucional que ha caracterizado la
historia de América del Sur (Domínguez
y otros; Kacowicz, 1998). Las transformaciones producidas a partir de la post
Guerra Fría han creado un escenario
favorable para la consolidación de esta
tendencia, cuya manifestación contemporánea es la institucionalización de la
cooperación.
Por otra parte, la profusión de ratificaciones y de iniciativas regionales
de cooperación puede entenderse como
una respuesta regional a la situación de
unipolaridad y primacía que emerge en
el sistema internacional a comienzos de
los años noventa. Los países perciben
a las instituciones internacionales y
regionales como un ámbito para reducir la discrecionalidad de los más
poderosos y salvaguardar sus intereses
(Nolte, 2006).
Las misiones militares han experimentado un proceso de ampliación
como resultado de la interacción de
transformaciones internacionales con
tradiciones nacionales. Una primera
transformación es el cambio de naturaleza de los conflictos: los intraestatales
superan ampliamente a los interestata10
les. Este nuevo patrón de conflictividad
ha favorecido una creciente relativización del principio de soberanía y un aumento considerable de las operaciones
de paz, que se han transformado en una
misión de creciente relevancia para los
militares sudamericanos.
Cabe agregar que otros factores,
como la situación de primacía militar
de los Estados Unidos, el desarrollo
y aplicación efectiva de la doctrina
del ataque preventivo y la presión
constante para la seguritizar una amplia variedad de temas (Hirst, 2004),
también han contribuido al desarrollo
de nuevas misiones para los militares
sudamericanos.
Las misiones de las fuerzas armadas
se han multiplicado en respuesta a estos
cambios. Contemplan la posibilidad de
un conflicto convencional (contra un
país vecino o una potencia extranjera),
la participación en misiones de paz, el
combate contra el crimen organizado
y el narcotráfico y la cooperación con
otras fuerzas armadas de la región.
No es la primera vez que los militares sudamericanos desarrollan varias
misiones en forma simultánea. Por el
contrario, la contracción y expansión de
las misiones es una constante histórica en
la región, relacionada con las percepciones de amenaza interna y externa y con
la capacidad de las fuerzas armadas de
presionar al poder político. Durante la
Guerra Fría, la doctrina de la Seguridad
Nacional fue funcional a la expansión del
rol militar en la esfera interna (Stepan,
1973). Del mismo modo, las transformaciones internacionales en la post Guerra
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Fría han generado un contexto propicio
al reforzamiento de misiones tradicionales de los militares o al estímulo a otras
nuevas. En otras palabras, los cambios
en la seguridad internacional pueden ser
favorables a la consolidación y fortalecimiento de intereses organizacionales de
las fuerzas armadas.
Respecto de las ideas, la región no
ha escapado a la tendencia internacional de expandir el concepto de seguridad (Terrif y otros, 1999: 29-64). La
ampliación de sus objetos referentes (a
quien se defiende), del número de amenazas y de cómo responder a ellas, se ha
transformado en el eje de interminables
debates y discusiones en distintos ámbitos académicos y gubernamentales,
tanto hemisféricos como regionales.
Sudamérica ha incorporado la idea de
multidimensionalidad de las amenazas
y también al individuo como referente
de la seguridad (Organización de los
Estados Americanos, 2002; Radseck,
Michael, 2004). Sin embargo, los países
de la región mantienen visiones distintas respecto de cuáles son los referentes,
las amenazas y las respuestas a ellas.
Estas diferencias impiden construir un
concepto regional de seguridad.
Como en el caso de las misiones,
el desarrollo de un nuevo marco conceptual de la seguridad, cuyo eje es la
multidimensionalidad de las amenazas,
es funcional a la legitimación de marcos
legales o acciones militares que, en la
práctica, están siendo llevadas a cabo
por los militares en la región.
En suma, el período que se abre con
el fin de la Guerra Fría representa una
11
oportunidad para reevaluar la interacción entre el subsistema regional de seguridad de América del Sur y el sistema
internacional y para distinguir, en los
términos de Buzan, «la dinámica autónoma de la región, del impacto de las
influencias externas» (Buzan y Weaver,
2002). El argumento central del trabajo
es que los cambios en la seguridad internacional en la post Guerra Fría han
impulsado un conjunto de respuestas
regionales que revelan un nivel de
activismo y protagonismo destacable.
Las transformaciones internacionales se
han convertido en un espacio funcional
para reforzar prácticas institucionales
con fuerte arraigo histórico en los
países de la región, legitimar viejos y
nuevos roles para las fuerzas armadas
y reforzar concepciones existentes sobre
la defensa y la seguridad.
Las siguientes secciones del trabajo
analizan las tres principales transformaciones del sistema internacional de
seguridad en la post Guerra Fría y su
interacción con la región.
2. Instituciones: participación
creciente en instituciones
internacionales y
cooperación regional sin
integración
El fin de la Guerra Fría marcó el
comienzo de una etapa unipolar en la
configuración del poder internacional,
con tendencias crecientes a la conducta
unilateral y a la búsqueda sistemática
de la primacía por parte de Estados
Unidos. Al mismo tiempo, es una etapa
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de expansión de un conjunto de normas de alcance mundial que regulan la
adquisición, el despliegue y uso de la
fuerza militar. La mayoría de los países
han adherido o ratificado tratados que
implican renunciar a la fabricación o
adquisición de una amplia variedad de
armamento convencional y no convencional (Held, 1999).
Según Buzan, ambos procesos,
unipolarismo-primacía/expansión de
instituciones internacionales, están
fuertemente relacionados. Los Estados
Unidos y las principales potencias occidentales están ejerciendo una dominación cada vez más monolítica, que
les permite que sus presiones sean más
efectivas cuando se trata de lograr la
adhesión de algún Estado a instituciones internacionales (Buzan y Weaver,
2002). La razón de esta tendencia es
que en los sistemas políticos internacionales institucionalizados, las instituciones se transforman en un espacio
clave para influir en la elaboración de
reglas y normas internacionales que de
lo contrario escaparían al control de las
principales potencias2.
Para los países de América del
Sur, en cambio, la participación en
instituciones internacionales no es el
simple resultado de la imposición o de
presiones externas. Los países adhieren
a estas instituciones por una variedad
de razones. En el caso de los países de
2
Los sistemas políticos internacionales
institucionalizados son aquellos en que las
capacidades materiales militares de los
Estados no son decisivas para obtener
ventajas en negociaciones.
12
la región, la participación creciente en
instituciones internacionales es una respuesta al unipolarismo y a la búsqueda
de primacía por parte de Estados Unidos. Las instituciones establecen patrones de responsabilidad legal en ausencia
de un gobierno mundial, proporcionan
información relativamente simétrica y
gestionan los costes de la negociación
(Keohane, 1993).
La lectura regional sobre el sistema
internacional es que existe en él un
acelerado proceso de concentración del
poder, liderado por Estados Unidos. A
ello se debe que un rasgo común de la
política exterior de los países de la región sea la opción por aplicar medidas
que promuevan la desconcentración del
poder. Russell y Tokatlian sostienen que
la opción estratégica adoptada por los
países sudamericanos es el «multilateralismo vinculante», que consiste en
utilizar las instituciones internacionales
como espacios de reducción de la discrecionalidad de los más fuertes y de
promoción de las visiones e intereses
de los menos poderosos.
En suma, la participación en instituciones internacionales es percibida
como una manera de canalizar institucionalmente debates y discusiones que
de lo contrario serían impuestos por
las principales potencias. Estas instituciones constituyen espacios donde es
posible hacer frente en forma conjunta
a los principales problemas de naturaleza global e inducir a cumplir las
normas y reglas vigentes y a participar
en la creación de las nuevas. Distintos
países de la región han expresando
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abiertamente que «el predominio del
multilateralismo y el fortalecimiento de
los principios consagrados en el derecho internacional, como la soberanía, la
no intervención y la igualdad entre los
Estados, son promotores de un mundo
más estable, orientado al desarrollo y el
bienestar de la humanidad» (República
de Brasil, 2005).
Tanto por las transformaciones del
sistema internacional como por razones
de origen interno, América del Sur se
ha incorporado a un proceso creciente
de institucionalización de las relaciones
de seguridad. Tal incorporación refleja
principalmente un proceso de acomodamiento, de búsqueda de equilibrio entre la
inserción en el nuevo sistema internacional y el mantenimiento o reforzamiento
de la autonomía en áreas percibidas como
claves por sus elites y actores políticos.
La política interna juega un rol
central en la velocidad que adquiere la
incorporación. Cuando los efectos de
las transformaciones, en este caso una
creciente presión del sistema para incorporarse a instituciones internacionales,
convergen con prioridades de política
interna o externa, la acomodación es
menos conflictiva y más acelerada. Lo
contrario suele provocar mayor conflicto y una acomodación más gradual.
Una lista no exhaustiva de los factores
internos que afectan este proceso son:
la tradición regional de solución pacífica de las controversias y de creación
y adhesión a las normas del derecho
internacional, la influencia política de
las fuerzas armadas, la visión de las
elites respecto al uso de los militares
13
en la seguridad interna, la importancia
asignada al principio de no intervención y el grado de percepción sobre
las vulnerabilidades internas (Putnam,
1976).
La región posee una larga tradición
de adhesión a instituciones regionales
e internacionales en el área de la seguridad. Esta característica ha llevado
a diversos autores a conceptualizarla
como una «sociedad de Estados», es
decir, aquella que se construye sobre
la base de intereses comunes, de reglas
e instituciones orientadas a facilitar la
coexistencia y cierto grado de cooperación entre ellos (Kacowicz, 1998).
Sudamérica posee una larga tradición
de limitación de la violencia interestatal y promoción de la solución de
las disputas. Esta costumbre se manifiesta actualmente en el alto índice de
ratificación de tratados, regímenes y
convenios internacionales y regionales
(cuadro 1).
El fin de la Guerra Fría marca el
comienzo de un creciente proceso de
adhesiones y ratificaciones de los países
de la región a instituciones y acuerdos
de seguridad internacionales, como
también de aumento de la cooperación regional en materia de defensa y
seguridad. Existen cuatro niveles en los
que se puede analizar este proceso. El
primero es el de la ratificación de instituciones internacionales. Estas pueden
clasificarse en aquellas relacionadas
con las armas de destrucción masiva y
convencionales, los clubes exportadores
y las vinculadas a la represión del terrorismo y los crímenes transnacionales.
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Cuadro 1: América del Sur: ratificación de los principales tratados
internacionales, regímenes regionales y de control de exportaciones
A) Instituciones
regionales/Tratados
internacionales sobre
armas de destrucción
masiva y
convencionales (n=14)
%
B) Sobre
terrorismo
(n=8)
%
C) Sobre
crímenes
transnacionales
(n=4)
%
D) Regimenes
de control de
exportaciones
(n=7)
%
Total
ratificaciones
(n=33)
%
Argentina
13
93%
8
100%
3
75%
7
100 %
31
94%
Bolivia
8
57%
7
88%
2
50%
0
0%
17
51%
Brasil
12
86%
6
75%
3
75%
3
43%
24
73%
Chile
11
79%
8
100%
3
75%
0
0%
22
67%
Colombia
8
57%
5
63%
2
50%
0
0%
15
45%
Ecuador
10
75%
7
88%
3
75%
0
0%
20
61%
Paraguay
9
64%
7
88%
2
50%
0
0%
18
56%
Perú
11
79%
7
88%
4
100%
0
0%
22
67%
Uruguay
12
86%
7
88%
3
75%
1
14%
23
70%
Venezuela
9
64%
5
63%
3
75%
0
0%
17
51%
Promedio de
ratificaciones
10
71%
6.7
85%
2.8
70%
1.1
16%
21
63.5%
A.) 1. Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR); 2. Tratado Americano de
Solución Pacifica de Controversias; 3. Tratado de Tlatelolco; 4. Tratado de No Proliferación
de Armas Nucleares; 5. Convención para la prohibición de armas químicas; 6. Convención
sobre desarrollo, producción, y acumulación de armas tóxicas y bacteriológicas y su destrucción; 7. Tratado de ensayos nucleares; 8. Convención sobre la prohibición de minas antipersonales; 9. Convención sobre la prohibición del uso militar y hostil de técnicas de modificación
ambiental; 10. Convención sobre la prohibición o restricción del uso de ciertas armas convencionales con excesivos daños o efectos indiscriminados; 11. Convención Interamericana
contra la fabricación y el trafico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros
materiales relacionados; 12. Convención interamericana sobre transparencia en las adquisiciones de armas convencionales; 13. Convención sobre la protección física de los materiales
nucleares; 14. Iniciativa de Seguridad sobre la Proliferación (PSI). B.) Sobre Terrorismo: 1.
Convención internacional contra la toma de rehenes; 2. Convención sobre la marcación de
explosivos plásticos para los fines de detección; 3. Protocolo para la represión de actos ilícitos
cometidos en aeropuertos; 4. Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (Hague Convention); 5. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad
de la aviación civil (Montreal Convention); 6. Convenio para la represión de actos ilícitos
contra la seguridad de la navegación marítima (SUA Convention); 7. Convención internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas; 8. Convención Internacional para la represión de la financiación del terrorismo. C.) Sobre crímenes trasnacionales; 1. Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional; 2.
Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y
niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra el crimen organizado
14
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El segundo es el hemisférico y regional,
en que los acuerdos fundamentales son
el Tratado de Río, la Organización de
los Estados Americanos (OEA) y el
Tratado de Tlatelolco. Se ha intentado
renovar muchas de estas instituciones
y organismo, y ello ha tenido como
resultado el lanzamiento de un amplio
proceso de cooperación en el plano de
la defensa y la seguridad, que ha incluido las medidas de confianza mutua, las
reuniones de los Ministros de Defensa
o las Conferencias de Jefes de Estado
Mayor. El tercer nivel es el subregional
que incluye, por ejemplo, los aspectos
de seguridad del Mercado Común del
Sur (Mercosur) o la Carta Andina de
Paz y Seguridad. El cuarto es el bilateral
y se compone de los encuentros entre
Ministros o entre funcionarios de los
ministerios de defensa y relaciones exteriores de distintos países de la región.
Como lo indica el cuadro 1, desde
el punto de vista de los dos primeros
niveles, el conjunto de la región ha ratificado, en promedio, el 63.5% de los 33
principales regímenes y organizaciones
internacionales y regionales en el área
de la seguridad. Es un porcentaje elevado si se lo compara con el de países
como Estados Unidos (31%), India
(33%) o China (43%). Ningún país de
América del Sur tiene porcentajes tan
bajos de ratificación. En términos de
subregiones, la Región Andina tiene
un porcentaje inferior de ratificaciones
(56%) que el Cono Sur (76%). Existen
diferencias intrarregionales importantes. Argentina tiene el porcentaje más
elevado, con un 94%, seguido por
Brasil con 73%, Uruguay con 70% y
Chile con 67%. Los niveles más bajos
son los de Colombia con 45%, Bolivia
y Venezuela con 51% (ver Cuadro 1).
Los regímenes y convenios sobre
terrorismo reciben el porcentaje más
alto de ratificaciones regionales (un
85% como promedio), le siguen los relacionados con las armas de destrucción
masiva y convencionales (71%), con
los crímenes transnacionales (70%) y,
finalmente, los regímenes de control de
exportaciones, con solo el 16%.
El porcentaje regional de adhesión
a los regímenes de control de las exportaciones de armamentos es el más
reducido. Argentina, Brasil y Uruguay
son los únicos tres países de la región
que forman parte de ellos, aunque con
diferencias notorias en términos de la
cantidad de adhesiones. Argentina es
miembro de los siete principales aso-
transnacional; 3. Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que
complementa la Convención de las Naciones Unidas contra el crimen organizado transnacional; 4. Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones. D.) Regímenes de control de exportaciones: 1. Comité Zangeer;
2. Grupo de Proveedores Nucleares; 3. Grupo Australiano; 4. Régimen de Control de Tecnología Misilística (MTCR); 5. Acuerdo Wassenaar; 6. Convención Conjunta sobre Seguridad
en la Gestión del Combustible Utilizado; 7. Código Internacional de Conducta para la No
Proliferación de Misiles Balísticos.
15
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
ciaciones exportadores, Brasil de tres y
Uruguay de uno. En la medida en que
la adhesión a estas asociaciones es una
condición indispensable para poder
acceder a licitaciones internacionales
de envergadura, el alto nivel de adhesión de la Argentina se explica por la
presencia de una industria nuclear y
espacial con un marcado perfil exportador. Argentina pudo presentarse a
la licitación para construir un reactor
nuclear en Australia debido a su participación en varias de ellas. Brasil, en
cambio, adhirió a las asociaciones que
le permitían continuar desarrollando
proyectos tecnológicos clave. Su incorporación al Grupo de Proveedores
Nucleares (GPN) por ejemplo, fue indispensable para continuar adquiriendo
de forma transparente en los mercados
mundiales equipos para el programa
nuclear y para la construcción de su
submarino nuclear. Asimismo, la firma
del Régimen de Control de Tecnología
Misilística (RCTM) fue indispensable
para poder continuar con la fabricación
del Vehículo de Lanzamiento de Satélites (VLS) (Zaborsky, 2003).
2.1 La cooperación subregional y
bilateral en materia de seguridad y
defensa
El proceso de incorporación de la
región a un importante número de instituciones y regímenes internacionales
se ha acompañado de un aumento
considerable de la cooperación regional
en asuntos de defensa y seguridad. Este
16
proceso comenzó con la Asamblea de
la OEA de 1991, en la que se aprobó el
«Compromiso de Santiago», que refleja
la voluntad de los Estados americanos
de avanzar en la eliminación de las
hipótesis de conflicto, desarrollar capacidades preventivas y mecanismos de
cooperación, respaldar colectivamente
la estabilidad de las instituciones democráticas, el control civil de las Fuerzas
Armadas y la transparencia de las políticas de defensa.
Desde entonces, la OEA y su Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH),
han trabajado en la elaboración de la
agenda acordada en el Compromiso
de Santiago. Cabe destacar al respecto, la firma de distintas convenciones,
como por ejemplo, la Convención Interamericana contra el Terrorismo; la
Convención Interamericana contra la
Fabricación y Tráfico Ilícito de Armas
de Fuego, Explosivos, Municiones y
Otros Materiales Relacionados; la Convención Interamericana sobre Transparencia en la Adquisición de Armas
Convencionales y la Declaración de las
Américas como Zona Libre de Minas
Antipersonales.
Un aspecto significativo del proceso
de seguridad en la región derivó de los
compromisos asumidos en las Cumbres
de las Américas. En el marco de estos
encuentros, se decidió convocar las dos
Conferencias Regionales sobre Medidas
de Confianza y de la Seguridad, una
en Chile (1995) y la otra en El Salvador (1998) y las siete Conferencias de
Ministros de Defensa de las Américas.
Estos encuentros han favorecido un
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aumento significativo de las relaciones entre los miembros de las fuerzas
armadas y de los funcionarios de los
ministerios de defensa de los países de la
región, en especial del Cono Sur (Rojas
Aravena, 2003). Asimismo, 9 países de
la región publican actualmente Libros
Blancos de la Defensa, que contienen
información sobre capacidad bélica,
despliegue de fuerzas, gasto militar y
percepción de amenazas3. En el pasado,
la falta de información sobre la organización militar de los Estados de la
región condujo, en ciertos casos, a que
algunos países potenciaran la percepción sobre las capacidades militares de
un posible adversario, lo cual alentaba
carreras armamentistas e incrementaba
la posibilidad de conflicto. En este sentido, la edición de los Libros Blancos
ha contribuido a crear un ambiente
regional de mayor transparencia y
previsibilidad.
A estas iniciativas se agregan las declaraciones emanadas de las diferentes
Cumbres Sudamericanas, siendo las dos
principales la Declaración de Seguridad
Ciudadana en Sudamérica (2005) y la
Declaración de Zona de Paz Sudamericana (2002).
Este conjunto de medidas muestra
que los países sudamericanos han dejado de concebir su seguridad en términos estrictamente militares y estatales.
Los Estados de la región consideran
que la cooperación interestatal y el
multilateralismo son mecanismos para
3
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.
17
institucionalizar la paz y una respuesta
a un escenario de creciente complejidad
en el plano de la seguridad. Para la
Argentina, «la seguridad hemisférica
no descansa ya sobre un esquema de
relaciones militares sino sobre la base
de relaciones de cooperación, transparencia, confianza mutua y defensa de
valores compartidos». En su «Revisión
de la Defensa», del 2001, afirma que
el cambio fundamental que presenta
hoy el mundo en el ámbito estratégico
es de creciente interdependencia en
materia de seguridad. El documento
sostiene que «las antiguas relaciones de
tensión imperantes en el Cono Sur del
continente americano, entre Argentina,
Chile y Brasil, han sido sucedidas por la
superación de las hipótesis de conflicto,
fundamentalmente por el fuerte y significativo proceso de integración» (República Argentina, 2001). Brasil afirma
que el combate de las nuevas amenazas
se beneficia del «intercambio de información y de la cooperación entre Estados en
el campo de la seguridad». Chile considera que «la cooperación entre Estados
aumenta la confianza y transparencia
entre aquellos» (OEA, 2002).
Esta tendencia a la cooperación también se manifiesta a nivel subregional.
La Declaración de Ushuaia, de 1998,
establece que el Mercosur, Bolivia y
Chile son una «Zona de Paz». Además,
establece una serie de medidas que
se han venido implementando desde
entonces. Entre ellas, la necesidad de
fortalecer mecanismos de consulta y
cooperación sobre defensa y seguridad,
declarar el Mercosur, más Bolivia y Chi-
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
le, zona libre de minas antipersonales,
y ampliar y sistematizar la información
del Registro de Armas Convencionales
de las Naciones Unidas.
La Región Andina también ha comenzado a experimentar un proceso de
institucionalización de sus relaciones de
defensa y seguridad mediante la firma
de la Carta Andina para la Paz y la
Seguridad, la Conferencia de Ministros
de Relaciones Exteriores y de Defensa
de los miembros de la Comunidad Andina y los Lineamientos de la Política
de Seguridad Común Andina. La Carta
Andina contiene disposiciones similares
a las de la Declaración de Ushuaia, aunque agrega un compromiso explícito
de lucha contra el terrorismo y de
limitación de los presupuestos de
defensa.
El proceso de institucionalización de
la seguridad en la Región Andina tiene
dos diferencias clave respecto de aquel
del Cono Sur. La primera es el mayor
nivel de heterogeneidad de los países
andinos respecto de la percepción de
amenazas y la respuesta a ellas. Con
la excepción de Venezuela y Bolivia,
existe la tendencia a adoptar la agenda
de Estados Unidos e incorporar, por lo
tanto, al terrorismo y al narcotráfico
como prioridades de la seguridad y
a legitimar el empleo de las fuerzas
armadas para combatirlos (Ramírez,
2004). En el Cono Sur, el terrorismo y
el narcotráfico no son prioridades de
la agenda de seguridad y el uso de las
fuerzas armadas para enfrentar ambas
problemáticas es restringido. La segunda diferencia es que en el Cono Sur se
18
ha desarrollado un nivel de cooperación
militar muy superior al de la Región
Andina. En esta última no se ha logrado
alcanzar los objetivos de cooperación
establecidos en las distintas cumbres y
reuniones subregionales. No se han establecido sistemas eficaces de confianza
mutua y la cooperación militar entre los
países se limita principalmente al intercambio de información de inteligencia
(Bonilla, 2003).
A nivel subregional, destaca la
acción de los países del Mercosur
como eje de un proceso cooperativo
de contención de las amenazas no
convencionales y transnacionales a
la seguridad. La cooperación se ha
implementado en tres áreas principales: el tráfico organizado de drogas, el
terrorismo internacional y el lavado
de dinero. Entre las medidas adoptadas, cabe destacar el establecimiento
del Comando Tripartito de la Triple
Frontera en 1996 y la Conferencia de
Ministros del Interior. En cuanto a
la lucha contra el tráfico de drogas,
periódicamente se lleva a cabo la
Reunión Especializada de Autoridades de Aplicación en Materia
de Drogas (RED). También se ha
creado un Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE)
y uno contra el lavado de dinero,
el Grupo de Acción Financiera de
Sudamérica (GAFISUD) (Flemes,
2006).
Se ha desarrollado también un
proceso de cooperación multilateral
mediante la Reunión de viceministros
de Relaciones Exteriores y de Defensa
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
de Países Latinoamericanos de la Minustah (2 x 7 y 2 x 9)4, de la Reunión de
viceministros de Cancillerías y Ministerios de Defensa de Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay sobre Haití (2 x 4)5.
En el plano bilateral, existe el Mecanismo de Encuentros Bilaterales entre
los Ministros de Defensa y Relaciones
Exteriores de Chile y Perú (2 más 2).
Chile y Argentina han llevado a cabo
reuniones en el marco del Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG)
desde 1995. Otro ámbito de cooperación bilateral en el plano de las políticas
de defensa es el Mecanismo ArgentinoBrasileño de Coordinación de Asuntos
de Seguridad y Defensa (MCC), que es
un foro de coordinación política sobre
temas de seguridad similar al que existe con Chile. Tiene un Mecanismo de
Análisis Estratégico (MAE) de acuerdo
con el cual se presentan y debaten las
agendas nacionales de seguridad internacional. Finalmente, a partir del 2000
el Ministerio de Defensa de Brasil ha
creado Grupos de Trabajo Bilaterales
de Defensa (GTBD) con varios países
de la región, que son foros intergubernamentales en los cuales se discuten
4
5
problemáticas de defensa comunes
(Flemes, 2006).
La creciente ratificación de instituciones internacionales y los distintos
niveles de institucionalización de las
relaciones de defensa y seguridad
regionales son dos características salientes del actual proceso de seguridad
regional en el plano institucional. A
pesar de la intensa acción política que
se ha desarrollado en estos planos, aún
persisten diferencias importantes en
términos de percepción de amenazas
y de cómo enfrentarlas. Asimismo,
los países sudamericanos continúan
considerando que mantener los principios de soberanía y no intervención es
esencial para conservar la autonomía
y la independencia nacional. Estos factores contribuyen a que el proceso de
institucionalización de las relaciones de
defensa y seguridad se manifieste solo
mediante medidas de cooperación, sin
que se pueda avanzar en el plano sustantivo de la integración.
3. Misiones militares:
conflictos internos,
primacía militar y nuevos
roles para las fuerzas
armadas
Misión de las Naciones Unidas para la
Estabilización de Haití. Los participantes
fueron: Argentina, Brasil, Chile, Ecuador,
Guatemala, Perú y Uruguay, Santiago de
Chile, 19 de agosto de 2005. A la reunión
de 2 x 9 se agregaron Paraguay y el viceministro de Relacione Exteriores, y Gobierno y Justicia de Panamá, país miembro
del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas. La reunión tuvo lugar en Lima, el
12 de febrero de 2007.
Buenos Aires, 13 de mayo de 2005.
Las transformaciones experimentadas por la seguridad internacional en
la post Guerra Fría han favorecido el
desarrollo de nuevas misiones para las
fuerzas armadas de Sudamérica. Las
funciones que cumplen los militares se
han ampliado de manera inusitada. A
las tradicionales hipótesis de conflicto
19
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
con países limítrofes se ha sumado
un renovado interés por las misiones
de seguridad interna, la participación
en misiones de paz y la adopción de
doctrinas de guerra asimétrica. Esta
multiplicidad de misiones se relaciona
con dos transformaciones del sistema
internacional en el plano de la seguridad. Por un lado, el predominio de los
conflictos intraestatales y la consiguiente relativización del principio de soberanía; por el otro, la primacía militar
y la doctrina del ataque preventivo, de
Estados Unidos.
El predominio de los conflictos
internos y la virtual desaparición de
las guerras interestatales es una de
las tendencias que emerge con más
nitidez a comienzos de la década de
1990. El incremento de los conflictos
intraestatales se ha explicado a partir
del impacto del fin de la bipolaridad en
las estructuras estatales (Cramer, 2006:
49-86). Uno de los principales rasgos
de la Guerra Fría fue que la división
del mundo en bloques fomentaba un
mayor interés de las dos superpotencias
por mantener sus respectivas áreas de
influencia y por debilitar la de su adversario. La provisión de ayuda económica, el fortalecimiento de los aparatos
coercitivos, el apoyo diplomático o el
patronazgo político de Estados Unidos
o la Unión Soviética, entre otras formas
de intervención, apuntaban a otorgar
legitimidad a grupos estatales y no
estatales en conflicto (Duffield, 2001).
Ambas potencias intentaban utilizar la
dinámica de los conflictos internos para
sus propios propósitos estratégicos. El
20
fin de la Guerra Fría desencadenó un
proceso de deslegitimación de los gobiernos y liderazgos de los países de la
periferia, en la medida en que los conflictos internos dejaron de tener utilidad
política para la potencia vencedora.
Los gobiernos y líderes de la periferia
se vuelven ilegítimos y los conflictos un
problema (Duffield y Waddell, 2004).
Los Estados bajo la órbita soviética
dejaron de recibir recursos y Estados
Unidos perdió interés estratégico en
muchas áreas bajo su influencia.
Esta deslegitimación de los gobiernos
y actores de la periferia es profundizada
por dos factores que se manifiestan y se
concentran temporalmente a comienzos
de los años noventa: una nueva dinámica del capitalismo internacional y la hegemonía ideológica del neoliberalismo.
El final de la Guerra Fría coincide con
una nueva lógica de funcionamiento
del capitalismo mundial, que deja de
actuar de manera expansiva, es decir,
a través de la incorporación de nuevas
regiones. El período que comienza
luego del «fin de la edad dorada del
capitalismo mundial» se caracteriza por
la creciente exclusión de los países del
sur; que favorece la exacerbación de los
conflictos distributivos, las crisis económicas recurrentes y la inestabilidad
política (Castells, 1996). Finalmente, el
abandono de estrategias redistributivas
y estatistas en distintos países de la
periferia y su reemplazo por políticas
neoliberales ha contribuido a debilitar
a los ya frágiles Estados de muchas
regiones, creando severos problemas
sociales y políticos (Duffield, 2001).
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
La deslegitimación y debilitamiento
del Estado han provocado procesos
de descentralización de la autoridad,
caracterizados por el desarrollo de múltiples zonas de autoridad con fronteras
superpuestas y en competencia con
una débil soberanía central (Duffield,
2001: 167). El desorden endémico se
transforma en un aspecto cotidiano de
estas sociedades, con gobiernos incapaces de enfrentar la violencia y en que
el sistema no termina de colapsar por
completo (Duffield, 2001). El Estado
deja de controlar partes importantes de
su territorio, las que pasan a ser ocupadas por grupos de diverso origen e
ideología, cuyas actividades en muchos
casos delictivas comienzan a trascender las fronteras estatales gracias a la
internacionalización de las corrientes
mundiales de información, bienes y
personas, que favorecen su dispersión
(Keohane, 2002).
Las fronteras han dejado de contener a los conflictos internos (Zelikow,
2003). Por ello, surge una nueva
narrativa de la seguridad cuyo eje es
la redefinición de la geografía y la
aceptación del supuesto de que lo que
ocurre en cualquier punto del planeta
puede afectar la seguridad del conjunto.
Para esta visión, la causa principal de la
vulnerabilidad global es el desorden y
la inestabilidad de la periferia. De este
argumento se desprende naturalmente
la idea de que el Estado ya no es garante
de la seguridad; por el contrario, en
muchos casos se ha transformado en el
principal responsable de la difusión de
la inseguridad a nivel mundial.
21
Esta clase de conflictos ha planteado a la comunidad internacional un
desafío distinto del de 1945, cuando
se adoptó la Carta de las Naciones
Unidas. En ese momento, la preocupación primordial era regular o evitar el
uso de la fuerza en los conflictos entre
Estados. El sistema de las Naciones
Unidas se funda en la preservación de
los derechos y atributos fundamentales
de los Estados: su soberanía territorial,
su derecho a la autodeterminación y su
derecho a la legítima defensa.
Sin embargo, el predominio de los
conflictos internos en los años noventa,
junto con la debilidad de los Estados
para contenerlos y la percepción de la
periferia como fuente de amenaza, son
factores que han contribuido a relativizar el principio de soberanía y que han
favorecido un creciente número de intervenciones internacionales. Este aumento
del número de intervenciones de la comunidad internacional fue precedido por la
inclusión de los individuos como objeto
referente de la seguridad (Croft y Terriff,
1999). Las versiones más recientes del
enfoque de la seguridad humana, postulan que el Estado «es responsable por la
protección de sus ciudadanos» y que si no
puede protegerlos, la «responsabilidad se
traslada a la comunidad internacional»
(Duffield y Waddell, 2004).
El predominio de los conflictos internos y la relativización del principio de
soberanía se desarrollan en un contexto
de primacía militar y de legitimación de
la doctrina de ataque preventivo por
parte de Estados Unidos (Ikenberry,
2002). En 2006, el gasto militar de este
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
país representó el 46% del gasto militar
mundial, con un incremento del 53%
en términos reales entre 2001 y 2006
(SIPRI, 2007). Estados Unidos gasta
más en defensa (46%) que el conjunto
de los 10 países que le siguen en la
lista (34% del gasto mundial). A ello
se suma el hecho de que posee el equipamiento militar que le permite vencer
a cualquier adversario convencional
y además dominar por completo los
«commons»: el mar, el aire y el espacio
(Posen, 2003). Este complejo militar es
apoyado por una avanzada estructura
industrial y de desarrollo tecnológico.
En suma, Estados Unidos no tiene adversarios convencionales que puedan
vencerlo en un conflicto simétrico.
3.1 Conflictos internos, primacía
militar y misiones para las fuerzas
armadas de América del Sur
El predominio de los conflictos internos, la relativización del principio de
soberanía, junto con la primacía militar
y la doctrina del ataque preventivo, de
Estados Unidos, han favorecido la creación de nuevos roles para los militares
sudamericanos y para la consolidación
de otros tradicionales. Entre los nuevos,
cabe destacar la participación en misiones internacionales y el desarrollo de
estrategias de defensa asimétricas; entre
los tradicionales, persiste la tendencia
a la participación militar en el mantenimiento del orden interno, en especial
en actividades que afectan la seguridad
pública, como la lucha contra el crimen
organizado y el narcotráfico.
22
La proliferación de conflictos internos ha incrementado la demanda de
operaciones de paz. En 2006 había 60
misiones de paz activas, 20 las cuales
lideradas por las Naciones Unidas, 33
por organismos regionales o alianzas
y 7 por coaliciones especiales. Excluyendo la fuerza multinacional en Irak,
actualmente hay 167.700 efectivos
civiles y militares desplegados en las 59
misiones, lo que representa un aumento
del 28% respecto de 2005. Se trata del
mayor número de misiones y efectivos
de la historia (SIPRI, 2007).
Una gran proporción de las fuerzas
armadas de los países de América del
Sur, con la excepción de Colombia y
Venezuela, participan regularmente
en operaciones de este tipo. Argentina
y Uruguay han sido los dos mayores
contribuyentes de efectivos de la región
desde principios de los años noventa.
Si se agregan Chile y Brasil, el Cono
Sur ha aportado el 95% del total de
efectivos sudamericanos en misiones de
paz (RESDAL, 2007). La participación
de la región se redujo hacia fines de la
década de 1990, en consonancia con
una reducción global de los efectivos,
pero volvió a incrementarse a partir
del 2002. Desde entonces, la región
aumentó exponencialmente la cifra de
personal participante en misiones de
paz, de 742 en 2000 a 6.300 en 2006
(RESDAL, 2007: 56), esto es, alrededor
del 10% del total del personal desplegado en misiones por las Naciones
Unidas. Uruguay es el país de la región
que más efectivos despliega, ubicándose
en el noveno lugar mundial, Brasil en
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
el 14°, Argentina en el 16° y Chile en
el 22°. Si se considera la participación
por habitante, Uruguay es el principal
contribuyente del mundo. Además, es el
país que participa en mayor número de
misiones, en lugares tan distantes como
Afganistán o Georgia y contribuye con
el 45% del total de las fuerzas de la
Naciones Unidas en misiones de paz
en la región. Argentina participa en 8
misiones de paz con 1006 hombres,
mientras Brasil participa en 6, con 1367
efectivos. En seis países de la región
(Argentina, Brasil, Chile, Ecuador,
Paraguay y Perú) existen centros de
entrenamiento en operaciones de paz.
La participación generalizada de
militares sudamericanos en misiones de
paz ha generado un debate, de transcendencia variable según el país, sobre cuál
debería ser el rol principal de estos. En
Argentina, Chile y Uruguay la discusión
no se ha agotado aún, en cambio en el
resto de los países de la región las misiones de paz se consideran funciones
subsidiarias de las fuerzas armadas.
La misión más reciente que han
incorporado los militares sudamericanos es la asimétrica. El país que más
ha institucionalizado esta clase de
misión es Venezuela, aunque Brasil,
Argentina, Bolivia y Uruguay también
contemplan este tipo de rol en la planificación militar (El País, 2007). Estos
países comparten la percepción de que
la relativización del principio de soberanía, la primacía militar y la doctrina
del ataque preventivo de los Estados
Unidos, junto con la definición, por
las principales potencias, del cambio
23
climático o la competencia por los recursos naturales como las principales
amenazas a la seguridad internacional
en el siglo 21, incrementan la posibilidad de que ocurra un escenario regional
de enfrentamiento militar con una gran
potencia (Abbot, Rogers y Sloboda,
2006). En tal contexto, se considera la
lógica de la asimetría como única forma
de resistencia viable para los Estados
de la región.
La política de defensa de Brasil,
por ejemplo, sostiene que «la cuestión
ambiental permanece como una de
las preocupaciones de la humanidad.
Países detentores de gran biodivesidad,
enormes reservas de recursos naturales
e inmensas aéreas para ser incorporadas
al sistema productivo pueden tornarse
objeto de interés internacional» (República de Brasil, 2005). La flexibilización del principio de soberanía y la
posible intervención o balcanización
del Amazonas han encontrado importante oposición en las elites brasileñas
desde principios de los años noventa
(Marques, 2004). Un informe reciente
publicado por la Agencia Brasileña
de Inteligencia (ABIN) destaca que la
presencia militar estadounidense en la
región constituye una amenaza para
el país (Journal do Brasil, 2007). Las
fuerzas armadas brasileñas han incorporado una hipótesis de conflicto que
considera el escenario de una intervención de Estados Unidos en el Amazonas
y de una resistencia asimétrica a la
invasión (Marques, 2004).
En Venezuela, se ha identificado una
posible intervención militar de los Esta-
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
dos Unidos como la principal amenaza a
la seguridad del Estado (Jacome, 2006).
A partir de 2005 comenzaron a estudiarse
en las academias militares del país experiencias de guerra asimétrica como las
de Vietnam, Corea e Irak. La doctrina
ha sido institucionalizada en una serie de
documentos oficiales, en que se establece
que «el más débil pueda enfrentar a un
enemigo más poderoso, planteando la necesidad del desgaste de este último, para
lo cual se aprovecha el medio ambiente
con el objetivo de obtener la delantera
ante el enemigo» (Jacome, 2006).
En el caso de Argentina, los militares
han comenzado a considerar la temática
de la defensa de los recursos naturales
frente a la agresión de una potencia
extranjera. El Ejército ha publicado un
estudio, el Plan 2025, que sostiene este
escenario. El eje de la nueva doctrina es
la «defensa frente a un enemigo estatal
exterior» (Clarín, 2007). El trabajo afirma que para enfrentar tal posibilidad
es necesario disolver los actuales tres
Cuerpos de Ejército y reemplazarlos
por tres Divisiones. Cada una de las
nuevas divisiones abarcaría un ambiente geográfico particular y se ubicaría
donde se encuentran los principales
recursos naturales del país. Un ejercicio
militar reciente, el «Hermandad», tuvo
como objetivo la defensa ante la invasión de un país indeterminado, carente
de hidrocarburos y con sus reservas de
agua contaminadas. En las maniobras
participaron Argentina, Bolivia, Brasil,
Venezuela y Uruguay.
Misiones tradicionales, como el
mantenimiento del orden interno,
24
han encontrado nuevos espacios de
legitimación debido principalmente
a la creciente presión de los Estados
Unidos por incorporar a los militares
sudamericanos en la lucha contra el
crimen organizado, el narcotráfico o el
terrorismo. El empleo de los militares
en misiones internas tiene una larga
tradición en América Latina, ya que
casi todos los países de la región incluyen en sus constituciones un rol de
este tipo. La novedad en la actualidad
es que estas misiones han encontrado
un nuevo impulso externo, en respuesta a problemas de seguridad pública.
Existe una creciente participación de
los militares –principalmente contra el
crimen organizado y el narcotráfico– en
Bolivia, Brasil, Ecuador, México, Perú
y Venezuela, siendo Colombia el caso
más paradigmático. Argentina, Chile y
Uruguay, por su parte, excluyen a sus
fuerzas armadas de misiones de orden
interno.
Dado que Sudamérica ha experimentado décadas de golpes de Estado y
gobiernos militares, la difusión y la nueva legitimación de misiones militares de
mantenimiento del orden interno representa un grave peligro para la calidad
de las democracias de la región. Aunque
las intervenciones militares directas son
poco comunes en la actualidad, la legitimación, tanto interna como externa, de
las fuerzas armadas como garantes del
orden interno puede favorecer mayores
grados de influencia y poder militar
que afecten el proceso democrático de
toma de decisiones. En los países de la
región no se ha extirpado totalmente el
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
militarismo y la adopción de esta clase
de roles no contribuye a su eliminación
definitiva.
4. Ideas: la expansión del
concepto de seguridad
La virtual desaparición de las guerras interestatales y el hecho de que
los países occidentales hayan dejado
de enfrentar la amenaza de un poder
estatal promovieron el debate respecto
de si el Estado y la dimensión militar
debían seguir considerándose los ejes
principales de la seguridad. La pregunta principal ya no es si un Estado
provoca o no conflicto en su búsqueda
de la seguridad sino qué temas son
relevantes para la propia seguridad.
Desafíos no tradicionales, como la
degradación ambiental, el bienestar
económico, las migraciones, el crimen
transnacional, entre otras cuestiones,
han sido incorporados a una ampliada
agenda de seguridad (Buzan, Weaver y
Wilde, 1998).
El concepto de seguridad se ha
expandido en tres direcciones: con respecto de los temas de la agenda (cuáles
son las amenazas), en relación con los
referentes u objetos (a quién proteger) y
en lo relativo a los agentes (quién causa
la amenaza). Las amenazas han dejado
de definirse en términos estrictamente
militares y se han incorporado cuestiones sociales, económicas, ambientales,
políticas y militares. Asimismo, aunque
los Estados continúan siendo referentes
importantes, existe un énfasis creciente
en las personas. También cambiaron
25
los agentes, dado que los Estados han
dejado de ser la amenaza principal: en
su lugar, las principales potencias perciben la acción de actores no estatales
como la principal fuente de inseguridad
internacional.
La expansión del concepto de seguridad fue anterior al fin de la Guerra
Fría. Las Naciones Unidas difundieron,
a comienzos de los años ochenta, las
nociones de comprehensive security,
que buscaba incorporar nuevos temas
a la agenda, y de common security,
que extendía los objetos referentes al
incorporar el sistema internacional,
además de los Estados. Estos trabajos
fueron precedidos por el informe de
la Comisión Brandt de las Naciones
Unidas, de 1980, que «pedía un nuevo
concepto de seguridad que trascendiera la noción estrecha de la defensa
militar». El informe de 1994 del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) amplía el concepto,
aunque en la dirección contraria a la del
documento sobre common security, es
decir, hacia el individuo antes que hacia
el sistema internacional.
Los académicos también se sumaron a la crítica de la aproximación
tradicional a la seguridad. Dos trabajos
fundacionales fueron Redefining Security (Ullman, 1983) y People, States and
Fear (Buzan, 1983). Ambos autores
sostenían que el concepto de seguridad
no debía limitarse a la esfera militar,
sino que debía incorporar a otros
«sectores», tales como el económico,
el societal, el ambiental y el político.
Los objetos referentes también debían
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
ampliarse a las personas y al sistema
internacional.
En suma, la nueva concepción de
la seguridad presenta cinco rasgos
principales. Primero, no está centrada
exclusivamente en el Estado; incorpora también factores o actores que son
subestatales o transestatales. Segundo,
los desafíos o riesgos a la seguridad no
tienen ninguna ubicación geográfica
en particular. Tercero, no pueden enfrentarse mediante políticas de defensa
tradicionales. La defensa militar puede
cumplir un rol, especialmente cuando se
trata de un conflicto violento, pero una
política eficaz debe recurrir a un amplio
abanico de medidas no militares. Cuarto, la nueva visión incluye la posibilidad
de que la amenaza principal a la vida de
las personas y a otros valores cruciales
provenga del Estado en que habitan.
Finalmente, los referentes se amplían al
sistema internacional y los individuos,
además del Estado.
La ampliación del concepto de seguridad no ha estado exenta de críticas. Al
respecto, existen dos grupos de cuestionamientos, uno de orden conceptual y
otro de naturaleza normativa.
En cuanto a lo conceptual, se ha sostenido que incluir temas como el medio
ambiente, la pobreza, las migraciones
o el bienestar económico en la agenda
de seguridad es fundamental para que
pueda recibir mayor atención política
y recursos6. Sin embargo, se ha seña6
Hacia fines de los años setenta temas como
la degradación ambiental estaban entrando en la agenda política. No eran parte de
la agenda de seguridad tradicional y aun
26
lado que tal expansión del concepto
puede afectar su precisión. El problema
radica en dónde detenerse o en otras
palabras, cómo evitar que el término
se vuelva sinónimo de todo aquello
que es políticamente deseable o bueno
(Weaver, 1995). Diversos autores han
ofrecido algunos criterios metodológicos para restringir su uso (Caldwell y
Williams, 2006). Uno de ellos, bastante
aceptado aunque también expansivo,
es el de la intención humana. Así pues,
para incorporar un tema en la agenda
de seguridad sería fundamental que
existiera intención en la conformación
de la amenaza. Desde esta perspectiva,
los desastres naturales no se considerarían una amenaza, aunque sí el medio
ambiente, siempre que en su deterioro
existiese responsabilidad humana. El
principal corolario de esta visión es que
una política de seguridad no debería
ocuparse de amenazas que no tienen
defensa posible.
El segundo problema de la ampliación del concepto de seguridad,
esta vez de carácter normativo, es que
puede favorecer la seguritización y la
militarización de problemáticas que
no siempre requieren respuesta militar.
La conversión de un tema en un asunto
así quedaban consecuencias que en muchos sentidos se semejaban a las de aquella. Sin embargo, no había un marco
conceptual dentro del cual pudiera formarse una respuesta política coherente.
Ampliar el significado de la seguridad
ofrecía una solución al problema: al convertirse en cuestión de seguridad automáticamente lograban la atención gubernamental.
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
de seguridad, esto es su seguritización,
tiene efectos inmediatos. Invocar la
palabra seguridad provoca creciente
atención política, crea prioridad para la
acción y la implementación de medidas
extraordinarias. Los actores que seguritizan una problemática buscan que ella
reciba la misma atención política y el
mismo acceso a recursos que los temas
militares recibieron tradicionalmente.
La seguritización es una instancia
más fuerte de la politización (Weaver,
1995).
Por lo tanto, puede ocurrir que un
proceso de seguritización favorezca una
distorsión de la respuesta. Incluir un
tema en la agenda de seguridad puede
fácilmente evocar la percepción de
amenaza a la defensa, lo que no siempre
contribuye a su solución. De esta forma,
cuestiones como el medio ambiente o
las migraciones pueden recibir una respuesta militar en lugar de otro tipo de
medidas, económicas o sociales, que serían más adecuadas dada la naturaleza
de estos fenómenos. En otras palabras,
vincular temas como el medio ambiente a la agenda de seguridad supone el
riesgo de militarización de la respuesta;
los políticos o las sociedades pueden
pensar estos temas como problemas
de seguridad militar y exigir, por ende,
soluciones del mismo tipo. Buzan y
Weaver sostienen que la seguritización
puede evitarse en algunos casos, aunque en otras situaciones puede ser una
herramienta política necesaria, siempre
que se utilice en forma razonable y sin
recurrir inevitablemente a la opción
militar (Weaver, 1995).
27
4.1. Seguritización en América del
Sur: ¿riesgo u oportunidad?
La discusión sobre la ampliación del
concepto de seguridad alcanzó tempranamente a los países sudamericanos.
Con el «Compromiso de Santiago», en
1991, comenzó un proceso de reflexión
sobre la noción de seguridad, que
culminó en la II Cumbre de las Américas, en 1998, cuando se encomendó
a la CSH realizar «un análisis sobre
el significado, alcance y proyección
de los conceptos de seguridad en el
Hemisferio».
En el marco de la Comisión se ha
desarrollado un intenso proceso de
intercambio de visiones y perspectivas
nacionales sobre la defensa y la seguridad, que concluye con la adopción del
concepto multidimensional, reconocido
oficialmente en la «Declaración de Bridgetown» y ratificado más tarde por la
Conferencia Especial de Seguridad de
México, en 2003. La Declaración de la
Conferencia reconoce que la seguridad
del hemisferio puede verse afectada
por factores políticos, económicos,
ambientales y de salud, también acepta
que el hemisferio enfrenta «amenazas
tradicionales a la seguridad que siguen
siendo importantes». Agrega que la
región enfrenta «nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos»,
que se agrupan en siete incisos: 1. el
terrorismo, la delincuencia organizada
transnacional, el problema mundial de
las drogas, la corrupción, el blanqueo
de activos, el tráfico ilícito de armas;
2. la pobreza extrema y la exclusión
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
social; 3. los desastres naturales y los
de origen humano, el VIH/SIDA y otras
enfermedades y riesgos de salud, y el
deterioro del medio ambiente; 4. la
trata de personas; 5. los ataques a la
seguridad cibernética; 6. la posibilidad
de que surja un daño en caso de un accidente durante el transporte marítimo de
materiales potencialmente peligrosos; y
7. la posibilidad del acceso, posesión y
uso por terroristas de armas de destrucción en masa y sus medios vectores. La
declaración afirma que «corresponde
a los foros especializados de la OEA,
interamericanos e internacionales desarrollar la cooperación para enfrentar
estas nuevas amenazas, preocupaciones
y otros desafíos con base en los instrumentos y mecanismos aplicables»
(Radseck, 2004).
La declaración refleja, al mismo
tiempo, los avances y dificultades que
enfrenta el proceso de definición de un
nuevo concepto de seguridad para la
región. Por un lado, se logró consensuar las distintas agendas nacionales
de seguridad en torno a la idea de
multidimensionalidad. Esto no es un
avance menor, sobre todo si se consideran los debates previos respecto a las
dimensiones de la seguridad que debían
incorporarse o excluirse. Por el otro,
la adopción de un concepto multidimensional que incluye tal variedad de
amenazas y riesgos refleja importantes
diferencias nacionales en la definición
de las amenazas. Esto representa una
barrera para alcanzar una agenda de
seguridad común más restringida, que
permita profundizar la cooperación y
28
avanzar hacia la integración (Chillier y
Freeman, 2005).
El acuerdo sobre la multidimensionalidad de la seguridad se vio favorecido por dos hechos principales.
En primer lugar, para los gobiernos
sudamericanos, la multidimensionalidad representa una oportunidad de
incorporar a la agenda de seguridad
hemisférica temas como la exclusión
social, la pobreza extrema, o las enfermedades. De esta forma, pueden complementar y enfrentar la perspectiva
centrada en las amenazas militares o
en la seguridad pública propuesta por
Estados Unidos. Al elevar los temas
mencionados al rango de cuestiones
de seguridad se intenta captar la atención política internacional, sobre todo
reclamando la aplicación de medidas
urgentes por los gobiernos u organismos internacionales. Esta visión
es convergente con la explicación de
Buzan de que los países sudamericanos
perciben su vulnerabilidad interna
como aspecto esencial de la definición
de las amenazas (Buzan y Weaver,
2002: 174).
El compromiso alcanzado sobre la
multidimensionalidad de las amenazas
también funciona como una instancia
legitimadora a nivel hemisférico del rol
interno que cumplen los militares en
varios países de la región. La incorporación de temas como el crimen organizado o el narcotráfico en la agenda
hemisférica de seguridad representa
una forma de legitimación externa a
la participación militar en temas de
seguridad pública.
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
Aunque el regreso a una concepción
totalizadora o multidimensional de la
seguridad, que no distingue claramente
entre los problemas de defensa externa
y de seguridad pública, puede tener algunas ventajas en términos de política
interna pero también conlleva riesgos
para la institucionalidad democrática.
Esencialmente, la CSH no ha podido
avanzar en la definición de un sistema
multidimensional de respuesta a las
amenazas identificadas. La ausencia
de este sistema en países con una larga
tradición de intervención militar en
asuntos internos supone el riesgo de
favorecer soluciones unidimensionales que privilegien el uso de la fuerza
militar para confrontar, por ejemplo,
problemas de seguridad pública (Gaspar, 2003).
Existen diferencias subregionales en
relación con las amenazas percibidas
y las respuestas a ellas. Los países de
América del Sur han identificado un
conjunto común de amenazas que comprende el núcleo duro de las denominadas «nuevas amenazas»: el terrorismo,
el narcotráfico y el crimen organizado.
Todos los países de la región incorporan
estos factores como amenazas, aunque
existen diferencias importantes en la
prioridad que le asignan a cada una
de ellas en las respectivas agendas. La
principal diferencia subregional radica
en la respuesta a dichas amenazas. Los
países del Cono Sur, en especial Argentina, Chile y Uruguay, no utilizan a sus
fuerzas armadas en la lucha contra el
narcotráfico o el crimen organizado. En
general, la subregión remite las nuevas
29
amenazas al ámbito de la seguridad
interior, correspondiendo a la policía y
a la justicia enfrentarlas y combatirlas.
Por el contrario, en la Región Andina,
especialmente en Ecuador, Colombia
y Perú, las fuerzas armadas participan
en la lucha contra la guerrilla y el narcotráfico.
La tendencia a emplear a los militares para enfrentar amenazas de origen
no militar es fomentada, entonces, por
los siguientes factores: 1) la tradición
histórica de las fuerzas armadas de la
región de asumir roles internos; 2) la
promoción por Estados Unidos de una
mayor participación de los militares
en la lucha contra el narcotráfico y el
terrorismo (Isacson y otros, 2004); y
3) la crisis de los sistemas de seguridad
pública en la mayoría de los países.
Esta adopción de una concepción
totalizante de las amenazas a la seguridad no es más que la reproducción de
una larga tradición latinoamericana de
utilizar indistintamente los conceptos
de seguridad y de defensa. Ejemplo
de ello es la propia Declaración de la
Conferencia Especial sobre Seguridad
de México, donde se retorna a la clásica
relación seguridad-desarrollo, por lo
que «la seguridad pasa nuevamente a
confundirse con la política general de
los Estados» (Ugarte, 2003).
En los estudios sobre las relaciones
cívico-militares se ha comprobado que
la ampliación del rol de los militares a
lo interno conduce a la politización y
desprofesionalización de la organización militar. Martin Shaw señaló que
«la expansión de la agenda de seguridad
Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile
no necesariamente produce una nueva
concepción de la seguridad, sino que
puede ser una forma de aplicación de
la agenda tradicional del pensamiento
militar a un rango de áreas como la económica o ambiental» (Shaw, 1995).
5. Comentarios finales
Las transformaciones experimentadas por la seguridad internacional
en la post Guerra Fría no han pasado
inadvertidas en Sudamérica. Por el contrario, han modificado la arquitectura
institucional de la región, expandido
las funciones que cumplen los militares
y promovido la adopción de nuevas
concepciones sobre la seguridad. Estos
cambios fueron interpretados en este
trabajo como «ventanas de oportunidad» que cumplen diversas funciones
para los actores domésticos.
En primer lugar, pueden aprovecharse para reforzar tradiciones o prácticas
con fuerte arraigo histórico, por ejemplo, la ratificación de tratados internacionales como forma de confirmar y
consolidar la naturaleza pacífica de las
relaciones interestatales en la región.
La adopción de ciertas instituciones
internacionales puede facilitarse, frustrarse o retraerse por la composición e
ideología de las coaliciones internas. La
comparación de los procesos de ratificación del Tratado de No Proliferación
Nuclear (TNP) por Argentina y Brasil, o
el conflicto entre este último Estado y la
Organización Internacional de Energía
Atómica (OIEA) por la planta de Re30
sende en 2005 muestran que el análisis
de factores como el nivel de influencia
de los militares o el apoyo de las elites
a concepciones clásicas de la soberanía
son indispensables para explicar los
distintos porcentajes de ratificación y
los grados de conflictividad de estos
procesos.
En segundo término, los cambios en
el sistema de seguridad internacional
representan oportunidades para expandir las funciones militares, sobre todo
cuando convergen o son funcionales a
la consolidación de los intereses organizacionales de las fuerzas armadas.
Sucedió primero a finales del siglo
19, cuando comenzaron a llegar a la
región las primeras misiones militares
europeas para adiestrar a las fuerzas
armadas de los nuevos Estados. Estas
misiones no solo capacitaron a los militares en tácticas convencionales sino
que en muchos casos transmitieron
también su rechazo por los gobiernos
liberales de la época, lo que reforzó la
percepción de que los militares estaban
por encima de los políticos y de la política. La Guerra Fría también favoreció
la ampliación de las funciones. Para
Estados Unidos las fuerzas armadas
de América del Sur debían orientarse
a misiones de contrainsurgencia y de
control de la población. La adopción
de estas funciones complementó las
hipótesis de conflicto con países vecinos
que tenían y mantuvieron todos los
países del área. La post Guerra Fría
representa otra instancia de expansión
de las misiones militares, esta vez en
múltiples direcciones, hacia lo interno,
Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional...
hacia otros Estados y hacia lo internacional. En suma, las transformaciones
en el último siglo han sido favorables
al fortalecimiento de los intereses organizacionales de los militares.
Finalmente, la expansión del concepto de seguridad ha servido para
legitimar distintas concepciones nacionales de las amenazas y de cómo
enfrentarlas. Los países de América
del Sur han incorporado la idea de
multidimensionalidad de las amenazas, que es excesivamente incluyente
y posee un alto nivel de generalidad;
en suma, identifica tantas amenazas
que impide abordarlas desde el punto
de vista regional. Refleja, en cambio,
la ausencia de una percepción común
y el imperativo político de respetar las
distintas prioridades que cada país tiene en materia de defensa y seguridad.
Estados Unidos es un actor decisivo para la seguridad de la región. El
eje de su política de seguridad actual
hacia Sudamérica es la seguritización
del terrorismo y de otros aspectos
que se considera esenciales para su
desarrollo, como la corrupción, la
debilidad institucional, la demagogia
o el crimen organizado. Asimismo,
fomenta la participación de los militares en la lucha contra el narcotráfico
y el terrorismo. Esta política no solo
contribuye a legitimar un rol interno
para los militares, sino que presta
fundamentalmente, escasa atención
a las condiciones políticas, sociales y
económicas que producen los fenómenos cuyos efectos se busca combatir
por medios principalmente militares.
31
En otras palabras, es una estrategia
destinada a confrontar los efectos,
pero no las causas.
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