Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... Estudios Internacionales 160 (2008) - ISSN 0716-0240 • 7-33 Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile Transformaciones en la seguridad internacional en la post Guerra Fría: su impacto en América del Sur Post Cold War changes in international security: their impact on South America Jorge M. Battaglino* Resumen El artículo analiza las transformaciones de la seguridad internacional en la post Guerra Fría y su impacto en tres dimensiones de la seguridad de América del Sur: la arquitectura institucional, las misiones de las fuerzas armadas y las ideas sobre la seguridad. El argumento central es que los cambios en la seguridad internacional han impulsado un conjunto de respuestas regionales que revelan un nivel de activismo y protagonismo destacables. Las transformaciones internacionales se han convertido en un espacio funcional al reforzamiento de prácticas institucionales con un fuerte arraigo histórico en los países de la región, a la legitimación de viejos y nuevos roles para las fuerzas armadas y al reforzamiento de concepciones existentes sobre la defensa y la seguridad. Palabras clave: Sudamérica, seguridad, instituciones, militares, ideas. * Profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. <jbattaglino@utdt.edu> Recibido el 24 de marzo de 2008; aceptado el 2 de mayo 2008. Este trabajo fue posible gracias a una beca de la Secretaría de Investigación de la Universidad Abierta Interamericana. El autor agradece los comentarios de Fernando López- Alves, Roberto Russell y Marcelo Saguier, de la Universidad Torcuato Di Tella. 7  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile Abstract This paper examines changes in international security in the post Cold War and their impact on three dimensions of South America’s security: the institutional architecture, armed forces’ missions, and ideas about security. The main argument is that changes in international security have encouraged a number of regional responses which reveal a remarkable level of activism and protagonism. International changes have become functional for the empowerment of traditional institutional practices, for the legitimation of old and new roles for the military and for the reinforcement of existing ideas on defense and security. Key Words: South America, security, institutions, military, ideas. 8 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... 1. La compleja agenda Esta diversidad es el resultado de la de la seguridad regional adaptación de países que tienen intere- ses, valores, tradiciones y problemáticas Este trabajo analiza las transforma- distintos de las transformaciones del ciones experimentadas por la seguridad sistema de seguridad internacional en internacional en la post Guerra Fría y la post Guerra Fría. De esta interac- su impacto en tres dimensiones de la ción emerge un proceso de seguridad seguridad de América del Sur: la ar- regional fragmentado, caracterizado quitectura institucional, las misiones por la presencia de algunas tendencias de las fuerzas armadas y las ideas sobre comunes, por ejemplo, la adopción la seguridad. La interacción de los niveles generalizada del concepto de seguridad internacional y regional de la seguridad multidimensional, que coexisten con ha sido un aspecto poco examinado por especificidades nacionales en cada una los estudios de seguridad centrados en la de las tres dimensiones mencionadas. región sudamericana. Los estudios dispo- El proceso de seguridad regional nibles tienden a analizar ambos niveles presenta continuidades y discontinui- en forma aislada, o a dar por supuesta dades, aspectos novedosos y tradi- la existencia de vínculos entre ellos, sin cionales1. A nivel de las instituciones, examinar su naturaleza o dinámica. Por desde principios de los años noventa el ello, nuestra aproximación a la seguridad mundo ha presenciado un crecimiento regional privilegia los procesos de interac- exponencial del número de tratados, re- ción que se producen entre los niveles gímenes y convenciones internacionales internacional e interno de la seguridad. (Held, 1999). La región no ha estado al Las instituciones, misiones e ideas margen de esta transformación y se ha relacionadas con la defensa y la segu- incorporado, en distinta medida, a un ridad en América del Sur presentan un numeroso conjunto de instituciones in- grado considerable de heterogeneidad ternacionales, al tiempo que ha protago- intrarregional. Existen distintos porcen- nizado un proceso de institucionalización tajes nacionales de ratificación de ins- y cooperación regional en temas militares tituciones internacionales y regionales. y de seguridad. Existen diferencias en Las fuerzas armadas cumplen misiones el número de iniciativas adoptadas por diferentes y tienden a especializarse el Cono Sur y la Región Andina como en alguna de ellas, como por ejemplo, regiones y también si se compara con los operaciones de paz (Uruguay), misiones Estados que las componen. Pese a ello, en de mantenimiento del orden público América del Sur la tendencia es a desarro- (Colombia) o estrategias de naturaleza llar un patrón de institucionalización que asimétrica (Venezuela). Finalmente, prevalece un consenso limitado respec- Este factor ha sido definido por David 1 Held como la expansión y creciente inten- to del significado y alcance del concepto sidad de la geogobernanza global (Held y de seguridad. otros, 1999). 9  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile favorece la cooperación en detrimento de les. Este nuevo patrón de conflictividad la integración (Flemes, 2004). ha favorecido una creciente relativiza- La institucionalización creciente de ción del principio de soberanía y un au- las relaciones interestatales no es nueva mento considerable de las operaciones en la región. Por el contrario, se funda de paz, que se han transformado en una en una herencia histórica y cultural misión de creciente relevancia para los comunes en materia de mediación y re- militares sudamericanos. solución de conflictos. La construcción Cabe agregar que otros factores, de un arraigado consenso normativo como la situación de primacía militar para la solución pacífica de las contro- de los Estados Unidos, el desarrollo versias internacionales es una norma y aplicación efectiva de la doctrina institucional que ha caracterizado la del ataque preventivo y la presión historia de América del Sur (Domínguez constante para la seguritizar una am- y otros; Kacowicz, 1998). Las transfor- plia variedad de temas (Hirst, 2004), maciones producidas a partir de la post también han contribuido al desarrollo Guerra Fría han creado un escenario de nuevas misiones para los militares favorable para la consolidación de esta sudamericanos. tendencia, cuya manifestación contem- Las misiones de las fuerzas armadas poránea es la institucionalización de la se han multiplicado en respuesta a estos cooperación. cambios. Contemplan la posibilidad de Por otra parte, la profusión de ra- un conflicto convencional (contra un tificaciones y de iniciativas regionales país vecino o una potencia extranjera), de cooperación puede entenderse como la participación en misiones de paz, el una respuesta regional a la situación de combate contra el crimen organizado unipolaridad y primacía que emerge en y el narcotráfico y la cooperación con el sistema internacional a comienzos de otras fuerzas armadas de la región. los años noventa. Los países perciben No es la primera vez que los mili- a las instituciones internacionales y tares sudamericanos desarrollan varias regionales como un ámbito para re- misiones en forma simultánea. Por el ducir la discrecionalidad de los más contrario, la contracción y expansión de poderosos y salvaguardar sus intereses las misiones es una constante histórica en (Nolte, 2006). la región, relacionada con las percepcio- Las misiones militares han expe- nes de amenaza interna y externa y con rimentado un proceso de ampliación la capacidad de las fuerzas armadas de como resultado de la interacción de presionar al poder político. Durante la transformaciones internacionales con Guerra Fría, la doctrina de la Seguridad tradiciones nacionales. Una primera Nacional fue funcional a la expansión del transformación es el cambio de natura- rol militar en la esfera interna (Stepan, leza de los conflictos: los intraestatales 1973). Del mismo modo, las transforma- superan ampliamente a los interestata- ciones internacionales en la post Guerra 10 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... Fría han generado un contexto propicio oportunidad para reevaluar la interac- al reforzamiento de misiones tradiciona- ción entre el subsistema regional de se- les de los militares o al estímulo a otras guridad de América del Sur y el sistema nuevas. En otras palabras, los cambios internacional y para distinguir, en los en la seguridad internacional pueden ser términos de Buzan, «la dinámica autó- favorables a la consolidación y fortaleci- noma de la región, del impacto de las miento de intereses organizacionales de influencias externas» (Buzan y Weaver, las fuerzas armadas. 2002). El argumento central del trabajo Respecto de las ideas, la región no es que los cambios en la seguridad in- ha escapado a la tendencia internacio- ternacional en la post Guerra Fría han nal de expandir el concepto de seguri- impulsado un conjunto de respuestas dad (Terrif y otros, 1999: 29-64). La regionales que revelan un nivel de ampliación de sus objetos referentes (a activismo y protagonismo destacable. quien se defiende), del número de ame- Las transformaciones internacionales se nazas y de cómo responder a ellas, se ha han convertido en un espacio funcional transformado en el eje de interminables para reforzar prácticas institucionales debates y discusiones en distintos ám- con fuerte arraigo histórico en los bitos académicos y gubernamentales, países de la región, legitimar viejos y tanto hemisféricos como regionales. nuevos roles para las fuerzas armadas Sudamérica ha incorporado la idea de y reforzar concepciones existentes sobre multidimensionalidad de las amenazas la defensa y la seguridad. y también al individuo como referente Las siguientes secciones del trabajo de la seguridad (Organización de los analizan las tres principales transfor- Estados Americanos, 2002; Radseck, maciones del sistema internacional de Michael, 2004). Sin embargo, los países seguridad en la post Guerra Fría y su de la región mantienen visiones distin- interacción con la región. tas respecto de cuáles son los referentes, las amenazas y las respuestas a ellas. 2. Instituciones: participación Estas diferencias impiden construir un creciente en instituciones concepto regional de seguridad. internacionales y Como en el caso de las misiones, cooperación regional sin el desarrollo de un nuevo marco con- integración ceptual de la seguridad, cuyo eje es la multidimensionalidad de las amenazas, El fin de la Guerra Fría marcó el es funcional a la legitimación de marcos comienzo de una etapa unipolar en la legales o acciones militares que, en la configuración del poder internacional, práctica, están siendo llevadas a cabo con tendencias crecientes a la conducta por los militares en la región. unilateral y a la búsqueda sistemática En suma, el período que se abre con de la primacía por parte de Estados el fin de la Guerra Fría representa una Unidos. Al mismo tiempo, es una etapa 11  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile de expansión de un conjunto de nor- la región, la participación creciente en mas de alcance mundial que regulan la instituciones internacionales es una res- adquisición, el despliegue y uso de la puesta al unipolarismo y a la búsqueda fuerza militar. La mayoría de los países de primacía por parte de Estados Uni- han adherido o ratificado tratados que dos. Las instituciones establecen patro- implican renunciar a la fabricación o nes de responsabilidad legal en ausencia adquisición de una amplia variedad de de un gobierno mundial, proporcionan armamento convencional y no conven- información relativamente simétrica y cional (Held, 1999). gestionan los costes de la negociación Según Buzan, ambos procesos, (Keohane, 1993). unipolarismo-primacía/expansión de La lectura regional sobre el sistema instituciones internacionales, están internacional es que existe en él un fuertemente relacionados. Los Estados acelerado proceso de concentración del Unidos y las principales potencias oc- poder, liderado por Estados Unidos. A cidentales están ejerciendo una domi- ello se debe que un rasgo común de la nación cada vez más monolítica, que política exterior de los países de la re- les permite que sus presiones sean más gión sea la opción por aplicar medidas efectivas cuando se trata de lograr la que promuevan la desconcentración del adhesión de algún Estado a institucio- poder. Russell y Tokatlian sostienen que nes internacionales (Buzan y Weaver, la opción estratégica adoptada por los 2002). La razón de esta tendencia es países sudamericanos es el «multilate- que en los sistemas políticos interna- ralismo vinculante», que consiste en cionales institucionalizados, las insti- utilizar las instituciones internacionales tuciones se transforman en un espacio como espacios de reducción de la dis- clave para influir en la elaboración de crecionalidad de los más fuertes y de reglas y normas internacionales que de promoción de las visiones e intereses lo contrario escaparían al control de las de los menos poderosos. principales potencias2. En suma, la participación en insti- Para los países de América del tuciones internacionales es percibida Sur, en cambio, la participación en como una manera de canalizar institu- instituciones internacionales no es el cionalmente debates y discusiones que simple resultado de la imposición o de de lo contrario serían impuestos por presiones externas. Los países adhieren las principales potencias. Estas institu- a estas instituciones por una variedad ciones constituyen espacios donde es de razones. En el caso de los países de posible hacer frente en forma conjunta a los principales problemas de natu- Los sistemas políticos internacionales 2 raleza global e inducir a cumplir las institucionalizados son aquellos en que las normas y reglas vigentes y a participar capacidades materiales militares de los en la creación de las nuevas. Distintos Estados no son decisivas para obtener ventajas en negociaciones. países de la región han expresando 12 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... abiertamente que «el predominio del en la seguridad interna, la importancia multilateralismo y el fortalecimiento de asignada al principio de no interven- los principios consagrados en el dere- ción y el grado de percepción sobre cho internacional, como la soberanía, la las vulnerabilidades internas (Putnam, no intervención y la igualdad entre los 1976). Estados, son promotores de un mundo La región posee una larga tradición más estable, orientado al desarrollo y el de adhesión a instituciones regionales bienestar de la humanidad» (República e internacionales en el área de la segu- de Brasil, 2005). ridad. Esta característica ha llevado Tanto por las transformaciones del a diversos autores a conceptualizarla sistema internacional como por razones como una «sociedad de Estados», es de origen interno, América del Sur se decir, aquella que se construye sobre ha incorporado a un proceso creciente la base de intereses comunes, de reglas de institucionalización de las relaciones e instituciones orientadas a facilitar la de seguridad. Tal incorporación refleja coexistencia y cierto grado de coope- principalmente un proceso de acomoda- ración entre ellos (Kacowicz, 1998). miento, de búsqueda de equilibrio entre la Sudamérica posee una larga tradición inserción en el nuevo sistema internacio- de limitación de la violencia interes- nal y el mantenimiento o reforzamiento tatal y promoción de la solución de de la autonomía en áreas percibidas como las disputas. Esta costumbre se mani- claves por sus elites y actores políticos. fiesta actualmente en el alto índice de La política interna juega un rol ratificación de tratados, regímenes y central en la velocidad que adquiere la convenios internacionales y regionales incorporación. Cuando los efectos de (cuadro 1). las transformaciones, en este caso una El fin de la Guerra Fría marca el creciente presión del sistema para incor- comienzo de un creciente proceso de porarse a instituciones internacionales, adhesiones y ratificaciones de los países convergen con prioridades de política de la región a instituciones y acuerdos interna o externa, la acomodación es de seguridad internacionales, como menos conflictiva y más acelerada. Lo también de aumento de la coopera- contrario suele provocar mayor con- ción regional en materia de defensa y flicto y una acomodación más gradual. seguridad. Existen cuatro niveles en los Una lista no exhaustiva de los factores que se puede analizar este proceso. El internos que afectan este proceso son: primero es el de la ratificación de insti- la tradición regional de solución pací- tuciones internacionales. Estas pueden fica de las controversias y de creación clasificarse en aquellas relacionadas y adhesión a las normas del derecho con las armas de destrucción masiva y internacional, la influencia política de convencionales, los clubes exportadores las fuerzas armadas, la visión de las y las vinculadas a la represión del terro- elites respecto al uso de los militares rismo y los crímenes transnacionales. 13  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile Cuadro 1: América del Sur: ratificación de los principales tratados internacionales, regímenes regionales y de control de exportaciones A) Instituciones regionales/Tratados C) Sobre D) Regimenes B) Sobre Total internacionales sobre crímenes de control de % terrorismo % % % ratificaciones % armas de destrucción transnacionales exportaciones (n=8) (n=33) masiva y (n=4) (n=7) convencionales (n=14) Argentina 13 93% 8 100% 3 75% 7 100 % 31 94% Bolivia 8 57% 7 88% 2 50% 0 0% 17 51% Brasil 12 86% 6 75% 3 75% 3 43% 24 73% Chile 11 79% 8 100% 3 75% 0 0% 22 67% Colombia 8 57% 5 63% 2 50% 0 0% 15 45% Ecuador 10 75% 7 88% 3 75% 0 0% 20 61% Paraguay 9 64% 7 88% 2 50% 0 0% 18 56% Perú 11 79% 7 88% 4 100% 0 0% 22 67% Uruguay 12 86% 7 88% 3 75% 1 14% 23 70% Venezuela 9 64% 5 63% 3 75% 0 0% 17 51% Promedio de 10 71% 6.7 85% 2.8 70% 1.1 16% 21 63.5% ratificaciones A.) 1. Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR); 2. Tratado Americano de Solución Pacifica de Controversias; 3. Tratado de Tlatelolco; 4. Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares; 5. Convención para la prohibición de armas químicas; 6. Convención sobre desarrollo, producción, y acumulación de armas tóxicas y bacteriológicas y su destruc- ción; 7. Tratado de ensayos nucleares; 8. Convención sobre la prohibición de minas antiper- sonales; 9. Convención sobre la prohibición del uso militar y hostil de técnicas de modificación ambiental; 10. Convención sobre la prohibición o restricción del uso de ciertas armas con- vencionales con excesivos daños o efectos indiscriminados; 11. Convención Interamericana contra la fabricación y el trafico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados; 12. Convención interamericana sobre transparencia en las adquisi- ciones de armas convencionales; 13. Convención sobre la protección física de los materiales nucleares; 14. Iniciativa de Seguridad sobre la Proliferación (PSI). B.) Sobre Terrorismo: 1. Convención internacional contra la toma de rehenes; 2. Convención sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección; 3. Protocolo para la represión de actos ilícitos cometidos en aeropuertos; 4. Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aero- naves (Hague Convention); 5. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (Montreal Convention); 6. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima (SUA Convention); 7. Convención internacio- nal para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas; 8. Convención In- ternacional para la represión de la financiación del terrorismo. C.) Sobre crímenes trasnacio- nales; 1. Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional; 2. Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra el crimen organizado 14 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... El segundo es el hemisférico y regional, (33%) o China (43%). Ningún país de en que los acuerdos fundamentales son América del Sur tiene porcentajes tan el Tratado de Río, la Organización de bajos de ratificación. En términos de los Estados Americanos (OEA) y el subregiones, la Región Andina tiene Tratado de Tlatelolco. Se ha intentado un porcentaje inferior de ratificaciones renovar muchas de estas instituciones (56%) que el Cono Sur (76%). Existen y organismo, y ello ha tenido como diferencias intrarregionales importan- resultado el lanzamiento de un amplio tes. Argentina tiene el porcentaje más proceso de cooperación en el plano de elevado, con un 94%, seguido por la defensa y la seguridad, que ha inclui- Brasil con 73%, Uruguay con 70% y do las medidas de confianza mutua, las Chile con 67%. Los niveles más bajos reuniones de los Ministros de Defensa son los de Colombia con 45%, Bolivia o las Conferencias de Jefes de Estado y Venezuela con 51% (ver Cuadro 1). Mayor. El tercer nivel es el subregional Los regímenes y convenios sobre que incluye, por ejemplo, los aspectos terrorismo reciben el porcentaje más de seguridad del Mercado Común del alto de ratificaciones regionales (un Sur (Mercosur) o la Carta Andina de 85% como promedio), le siguen los re- Paz y Seguridad. El cuarto es el bilateral lacionados con las armas de destrucción y se compone de los encuentros entre masiva y convencionales (71%), con Ministros o entre funcionarios de los los crímenes transnacionales (70%) y, ministerios de defensa y relaciones exte- finalmente, los regímenes de control de riores de distintos países de la región. exportaciones, con solo el 16%. Como lo indica el cuadro 1, desde El porcentaje regional de adhesión el punto de vista de los dos primeros a los regímenes de control de las ex- niveles, el conjunto de la región ha rati- portaciones de armamentos es el más ficado, en promedio, el 63.5% de los 33 reducido. Argentina, Brasil y Uruguay principales regímenes y organizaciones son los únicos tres países de la región internacionales y regionales en el área que forman parte de ellos, aunque con de la seguridad. Es un porcentaje ele- diferencias notorias en términos de la vado si se lo compara con el de países cantidad de adhesiones. Argentina es como Estados Unidos (31%), India miembro de los siete principales aso- transnacional; 3. Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra el crimen organizado transnacio- nal; 4. Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones. D.) Regímenes de control de exportaciones: 1. Comité Zangeer; 2. Grupo de Proveedores Nucleares; 3. Grupo Australiano; 4. Régimen de Control de Tecno- logía Misilística (MTCR); 5. Acuerdo Wassenaar; 6. Convención Conjunta sobre Seguridad en la Gestión del Combustible Utilizado; 7. Código Internacional de Conducta para la No Proliferación de Misiles Balísticos. 15  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile ciaciones exportadores, Brasil de tres y proceso comenzó con la Asamblea de Uruguay de uno. En la medida en que la OEA de 1991, en la que se aprobó el la adhesión a estas asociaciones es una «Compromiso de Santiago», que refleja condición indispensable para poder la voluntad de los Estados americanos acceder a licitaciones internacionales de avanzar en la eliminación de las de envergadura, el alto nivel de adhe- hipótesis de conflicto, desarrollar ca- sión de la Argentina se explica por la pacidades preventivas y mecanismos de presencia de una industria nuclear y cooperación, respaldar colectivamente espacial con un marcado perfil expor- la estabilidad de las instituciones demo- tador. Argentina pudo presentarse a cráticas, el control civil de las Fuerzas la licitación para construir un reactor Armadas y la transparencia de las po- nuclear en Australia debido a su par- líticas de defensa. ticipación en varias de ellas. Brasil, en Desde entonces, la OEA y su Comi- cambio, adhirió a las asociaciones que sión de Seguridad Hemisférica (CSH), le permitían continuar desarrollando han trabajado en la elaboración de la proyectos tecnológicos clave. Su in- agenda acordada en el Compromiso corporación al Grupo de Proveedores de Santiago. Cabe destacar al respec- Nucleares (GPN) por ejemplo, fue in- to, la firma de distintas convenciones, dispensable para continuar adquiriendo como por ejemplo, la Convención In- de forma transparente en los mercados teramericana contra el Terrorismo; la mundiales equipos para el programa Convención Interamericana contra la nuclear y para la construcción de su Fabricación y Tráfico Ilícito de Armas submarino nuclear. Asimismo, la firma de Fuego, Explosivos, Municiones y del Régimen de Control de Tecnología Otros Materiales Relacionados; la Con- Misilística (RCTM) fue indispensable vención Interamericana sobre Trans- para poder continuar con la fabricación parencia en la Adquisición de Armas del Vehículo de Lanzamiento de Satéli- Convencionales y la Declaración de las tes (VLS) (Zaborsky, 2003). Américas como Zona Libre de Minas Antipersonales. Un aspecto significativo del proceso 2.1 La cooperación subregional y de seguridad en la región derivó de los bilateral en materia de seguridad y compromisos asumidos en las Cumbres defensa de las Américas. En el marco de estos encuentros, se decidió convocar las dos El proceso de incorporación de la Conferencias Regionales sobre Medidas región a un importante número de ins- de Confianza y de la Seguridad, una tituciones y regímenes internacionales en Chile (1995) y la otra en El Salva- se ha acompañado de un aumento dor (1998) y las siete Conferencias de considerable de la cooperación regional Ministros de Defensa de las Américas. en asuntos de defensa y seguridad. Este Estos encuentros han favorecido un 16 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... aumento significativo de las relacio- institucionalizar la paz y una respuesta nes entre los miembros de las fuerzas a un escenario de creciente complejidad armadas y de los funcionarios de los en el plano de la seguridad. Para la ministerios de defensa de los países de la Argentina, «la seguridad hemisférica región, en especial del Cono Sur (Rojas no descansa ya sobre un esquema de Aravena, 2003). Asimismo, 9 países de relaciones militares sino sobre la base la región publican actualmente Libros de relaciones de cooperación, transpa- Blancos de la Defensa, que contienen rencia, confianza mutua y defensa de información sobre capacidad bélica, valores compartidos». En su «Revisión despliegue de fuerzas, gasto militar y de la Defensa», del 2001, afirma que percepción de amenazas3. En el pasado, el cambio fundamental que presenta la falta de información sobre la orga- hoy el mundo en el ámbito estratégico nización militar de los Estados de la es de creciente interdependencia en región condujo, en ciertos casos, a que materia de seguridad. El documento algunos países potenciaran la percep- sostiene que «las antiguas relaciones de ción sobre las capacidades militares de tensión imperantes en el Cono Sur del un posible adversario, lo cual alentaba continente americano, entre Argentina, carreras armamentistas e incrementaba Chile y Brasil, han sido sucedidas por la la posibilidad de conflicto. En este sen- superación de las hipótesis de conflicto, tido, la edición de los Libros Blancos fundamentalmente por el fuerte y sig- ha contribuido a crear un ambiente nificativo proceso de integración» (Re- regional de mayor transparencia y pública Argentina, 2001). Brasil afirma previsibilidad. que el combate de las nuevas amenazas A estas iniciativas se agregan las de- se beneficia del «intercambio de informa- claraciones emanadas de las diferentes ción y de la cooperación entre Estados en Cumbres Sudamericanas, siendo las dos el campo de la seguridad». Chile consi- principales la Declaración de Seguridad dera que «la cooperación entre Estados Ciudadana en Sudamérica (2005) y la aumenta la confianza y transparencia Declaración de Zona de Paz Sudame- entre aquellos» (OEA, 2002). ricana (2002). Esta tendencia a la cooperación tam- Este conjunto de medidas muestra bién se manifiesta a nivel subregional. que los países sudamericanos han de- La Declaración de Ushuaia, de 1998, jado de concebir su seguridad en térmi- establece que el Mercosur, Bolivia y nos estrictamente militares y estatales. Chile son una «Zona de Paz». Además, Los Estados de la región consideran establece una serie de medidas que que la cooperación interestatal y el se han venido implementando desde multilateralismo son mecanismos para entonces. Entre ellas, la necesidad de fortalecer mecanismos de consulta y cooperación sobre defensa y seguridad, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom- 3 bia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. declarar el Mercosur, más Bolivia y Chi- 17  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile le, zona libre de minas antipersonales, ha desarrollado un nivel de cooperación y ampliar y sistematizar la información militar muy superior al de la Región del Registro de Armas Convencionales Andina. En esta última no se ha logrado de las Naciones Unidas. alcanzar los objetivos de cooperación La Región Andina también ha co- establecidos en las distintas cumbres y menzado a experimentar un proceso de reuniones subregionales. No se han es- institucionalización de sus relaciones de tablecido sistemas eficaces de confianza defensa y seguridad mediante la firma mutua y la cooperación militar entre los de la Carta Andina para la Paz y la países se limita principalmente al inter- Seguridad, la Conferencia de Ministros cambio de información de inteligencia de Relaciones Exteriores y de Defensa (Bonilla, 2003). de los miembros de la Comunidad An- A nivel subregional, destaca la dina y los Lineamientos de la Política acción de los países del Mercosur de Seguridad Común Andina. La Carta como eje de un proceso cooperativo Andina contiene disposiciones similares de contención de las amenazas no a las de la Declaración de Ushuaia, aun- convencionales y transnacionales a que agrega un compromiso explícito la seguridad. La cooperación se ha de lucha contra el terrorismo y de implementado en tres áreas principa- limitación de los presupuestos de les: el tráfico organizado de drogas, el defensa. terrorismo internacional y el lavado El proceso de institucionalización de de dinero. Entre las medidas adopta- la seguridad en la Región Andina tiene das, cabe destacar el establecimiento dos diferencias clave respecto de aquel del Comando Tripartito de la Triple del Cono Sur. La primera es el mayor Frontera en 1996 y la Conferencia de nivel de heterogeneidad de los países Ministros del Interior. En cuanto a andinos respecto de la percepción de la lucha contra el tráfico de drogas, amenazas y la respuesta a ellas. Con periódicamente se lleva a cabo la la excepción de Venezuela y Bolivia, Reunión Especializada de Auto- existe la tendencia a adoptar la agenda ridades de Aplicación en Materia de Estados Unidos e incorporar, por lo de Drogas (RED). También se ha tanto, al terrorismo y al narcotráfico creado un Grupo de Trabajo Espe- como prioridades de la seguridad y cializado sobre Terrorismo (GTE) a legitimar el empleo de las fuerzas y uno contra el lavado de dinero, armadas para combatirlos (Ramírez, el Grupo de Acción Financiera de 2004). En el Cono Sur, el terrorismo y Sudamérica (GAFISUD) (Flemes, el narcotráfico no son prioridades de 2006). la agenda de seguridad y el uso de las Se ha desarrollado también un fuerzas armadas para enfrentar ambas proceso de cooperación multilateral problemáticas es restringido. La segun- mediante la Reunión de viceministros da diferencia es que en el Cono Sur se de Relaciones Exteriores y de Defensa 18 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... de Países Latinoamericanos de la Min- problemáticas de defensa comunes ustah (2 x 7 y 2 x 9)4, de la Reunión de (Flemes, 2006). viceministros de Cancillerías y Minis- La creciente ratificación de institu- terios de Defensa de Argentina, Brasil, ciones internacionales y los distintos Chile y Uruguay sobre Haití (2 x 4)5. niveles de institucionalización de las En el plano bilateral, existe el Meca- relaciones de defensa y seguridad nismo de Encuentros Bilaterales entre regionales son dos características sa- los Ministros de Defensa y Relaciones lientes del actual proceso de seguridad Exteriores de Chile y Perú (2 más 2). regional en el plano institucional. A Chile y Argentina han llevado a cabo pesar de la intensa acción política que reuniones en el marco del Comité Per- se ha desarrollado en estos planos, aún manente de Seguridad (COMPERSEG) persisten diferencias importantes en desde 1995. Otro ámbito de coopera- términos de percepción de amenazas ción bilateral en el plano de las políticas y de cómo enfrentarlas. Asimismo, de defensa es el Mecanismo Argentino- los países sudamericanos continúan Brasileño de Coordinación de Asuntos considerando que mantener los princi- de Seguridad y Defensa (MCC), que es pios de soberanía y no intervención es un foro de coordinación política sobre esencial para conservar la autonomía temas de seguridad similar al que exis- y la independencia nacional. Estos fac- te con Chile. Tiene un Mecanismo de tores contribuyen a que el proceso de Análisis Estratégico (MAE) de acuerdo institucionalización de las relaciones de con el cual se presentan y debaten las defensa y seguridad se manifieste solo agendas nacionales de seguridad inter- mediante medidas de cooperación, sin nacional. Finalmente, a partir del 2000 que se pueda avanzar en el plano sus- el Ministerio de Defensa de Brasil ha tantivo de la integración. creado Grupos de Trabajo Bilaterales de Defensa (GTBD) con varios países 3. Misiones militares: de la región, que son foros interguber- conflictos internos, namentales en los cuales se discuten primacía militar y nuevos roles para las fuerzas 4 Misión de las Naciones Unidas para la armadas Estabilización de Haití. Los participantes fueron: Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Las transformaciones experimenta- Guatemala, Perú y Uruguay, Santiago de das por la seguridad internacional en Chile, 19 de agosto de 2005. A la reunión de 2 x 9 se agregaron Paraguay y el vice- la post Guerra Fría han favorecido el ministro de Relacione Exteriores, y Go- desarrollo de nuevas misiones para las bierno y Justicia de Panamá, país miembro fuerzas armadas de Sudamérica. Las del Consejo de Seguridad de las Naciones funciones que cumplen los militares se Unidas. La reunión tuvo lugar en Lima, el 12 de febrero de 2007. han ampliado de manera inusitada. A 5 Buenos Aires, 13 de mayo de 2005. las tradicionales hipótesis de conflicto 19  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile con países limítrofes se ha sumado fin de la Guerra Fría desencadenó un un renovado interés por las misiones proceso de deslegitimación de los go- de seguridad interna, la participación biernos y liderazgos de los países de la en misiones de paz y la adopción de periferia, en la medida en que los con- doctrinas de guerra asimétrica. Esta flictos internos dejaron de tener utilidad multiplicidad de misiones se relaciona política para la potencia vencedora. con dos transformaciones del sistema Los gobiernos y líderes de la periferia internacional en el plano de la seguri- se vuelven ilegítimos y los conflictos un dad. Por un lado, el predominio de los problema (Duffield y Waddell, 2004). conflictos intraestatales y la consiguien- Los Estados bajo la órbita soviética te relativización del principio de sobe- dejaron de recibir recursos y Estados ranía; por el otro, la primacía militar Unidos perdió interés estratégico en y la doctrina del ataque preventivo, de muchas áreas bajo su influencia. Estados Unidos. Esta deslegitimación de los gobiernos El predominio de los conflictos y actores de la periferia es profundizada internos y la virtual desaparición de por dos factores que se manifiestan y se las guerras interestatales es una de concentran temporalmente a comienzos las tendencias que emerge con más de los años noventa: una nueva dinámi- nitidez a comienzos de la década de ca del capitalismo internacional y la he- 1990. El incremento de los conflictos gemonía ideológica del neoliberalismo. intraestatales se ha explicado a partir El final de la Guerra Fría coincide con del impacto del fin de la bipolaridad en una nueva lógica de funcionamiento las estructuras estatales (Cramer, 2006: del capitalismo mundial, que deja de 49-86). Uno de los principales rasgos actuar de manera expansiva, es decir, de la Guerra Fría fue que la división a través de la incorporación de nuevas del mundo en bloques fomentaba un regiones. El período que comienza mayor interés de las dos superpotencias luego del «fin de la edad dorada del por mantener sus respectivas áreas de capitalismo mundial» se caracteriza por influencia y por debilitar la de su ad- la creciente exclusión de los países del versario. La provisión de ayuda econó- sur; que favorece la exacerbación de los mica, el fortalecimiento de los aparatos conflictos distributivos, las crisis eco- coercitivos, el apoyo diplomático o el nómicas recurrentes y la inestabilidad patronazgo político de Estados Unidos política (Castells, 1996). Finalmente, el o la Unión Soviética, entre otras formas abandono de estrategias redistributivas de intervención, apuntaban a otorgar y estatistas en distintos países de la legitimidad a grupos estatales y no periferia y su reemplazo por políticas estatales en conflicto (Duffield, 2001). neoliberales ha contribuido a debilitar Ambas potencias intentaban utilizar la a los ya frágiles Estados de muchas dinámica de los conflictos internos para regiones, creando severos problemas sus propios propósitos estratégicos. El sociales y políticos (Duffield, 2001). 20 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... La deslegitimación y debilitamiento Esta clase de conflictos ha plantea- del Estado han provocado procesos do a la comunidad internacional un de descentralización de la autoridad, desafío distinto del de 1945, cuando caracterizados por el desarrollo de múl- se adoptó la Carta de las Naciones tiples zonas de autoridad con fronteras Unidas. En ese momento, la preocupa- superpuestas y en competencia con ción primordial era regular o evitar el una débil soberanía central (Duffield, uso de la fuerza en los conflictos entre 2001: 167). El desorden endémico se Estados. El sistema de las Naciones transforma en un aspecto cotidiano de Unidas se funda en la preservación de estas sociedades, con gobiernos incapa- los derechos y atributos fundamentales ces de enfrentar la violencia y en que de los Estados: su soberanía territorial, el sistema no termina de colapsar por su derecho a la autodeterminación y su completo (Duffield, 2001). El Estado derecho a la legítima defensa. deja de controlar partes importantes de Sin embargo, el predominio de los su territorio, las que pasan a ser ocu- conflictos internos en los años noventa, padas por grupos de diverso origen e junto con la debilidad de los Estados ideología, cuyas actividades en muchos para contenerlos y la percepción de la casos delictivas comienzan a trascen- periferia como fuente de amenaza, son der las fronteras estatales gracias a la factores que han contribuido a relativi- internacionalización de las corrientes zar el principio de soberanía y que han mundiales de información, bienes y favorecido un creciente número de inter- personas, que favorecen su dispersión venciones internacionales. Este aumento (Keohane, 2002). del número de intervenciones de la comu- Las fronteras han dejado de conte- nidad internacional fue precedido por la ner a los conflictos internos (Zelikow, inclusión de los individuos como objeto 2003). Por ello, surge una nueva referente de la seguridad (Croft y Terriff, narrativa de la seguridad cuyo eje es 1999). Las versiones más recientes del la redefinición de la geografía y la enfoque de la seguridad humana, postu- aceptación del supuesto de que lo que lan que el Estado «es responsable por la ocurre en cualquier punto del planeta protección de sus ciudadanos» y que si no puede afectar la seguridad del conjunto. puede protegerlos, la «responsabilidad se Para esta visión, la causa principal de la traslada a la comunidad internacional» vulnerabilidad global es el desorden y (Duffield y Waddell, 2004). la inestabilidad de la periferia. De este El predominio de los conflictos inter- argumento se desprende naturalmente nos y la relativización del principio de la idea de que el Estado ya no es garante soberanía se desarrollan en un contexto de la seguridad; por el contrario, en de primacía militar y de legitimación de muchos casos se ha transformado en el la doctrina de ataque preventivo por principal responsable de la difusión de parte de Estados Unidos (Ikenberry, la inseguridad a nivel mundial. 2002). En 2006, el gasto militar de este 21  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile país representó el 46% del gasto militar La proliferación de conflictos inter- mundial, con un incremento del 53% nos ha incrementado la demanda de en términos reales entre 2001 y 2006 operaciones de paz. En 2006 había 60 (SIPRI, 2007). Estados Unidos gasta misiones de paz activas, 20 las cuales más en defensa (46%) que el conjunto lideradas por las Naciones Unidas, 33 de los 10 países que le siguen en la por organismos regionales o alianzas lista (34% del gasto mundial). A ello y 7 por coaliciones especiales. Exclu- se suma el hecho de que posee el equi- yendo la fuerza multinacional en Irak, pamiento militar que le permite vencer actualmente hay 167.700 efectivos a cualquier adversario convencional civiles y militares desplegados en las 59 y además dominar por completo los misiones, lo que representa un aumento «commons»: el mar, el aire y el espacio del 28% respecto de 2005. Se trata del (Posen, 2003). Este complejo militar es mayor número de misiones y efectivos apoyado por una avanzada estructura de la historia (SIPRI, 2007). industrial y de desarrollo tecnológico. Una gran proporción de las fuerzas En suma, Estados Unidos no tiene ad- armadas de los países de América del versarios convencionales que puedan Sur, con la excepción de Colombia y vencerlo en un conflicto simétrico. Venezuela, participan regularmente en operaciones de este tipo. Argentina 3.1 Conflictos internos, primacía y Uruguay han sido los dos mayores militar y misiones para las fuerzas contribuyentes de efectivos de la región armadas de América del Sur desde principios de los años noventa. Si se agregan Chile y Brasil, el Cono El predominio de los conflictos in- Sur ha aportado el 95% del total de ternos, la relativización del principio de efectivos sudamericanos en misiones de soberanía, junto con la primacía militar paz (RESDAL, 2007). La participación y la doctrina del ataque preventivo, de de la región se redujo hacia fines de la Estados Unidos, han favorecido la crea- década de 1990, en consonancia con ción de nuevos roles para los militares una reducción global de los efectivos, sudamericanos y para la consolidación pero volvió a incrementarse a partir de otros tradicionales. Entre los nuevos, del 2002. Desde entonces, la región cabe destacar la participación en misio- aumentó exponencialmente la cifra de nes internacionales y el desarrollo de personal participante en misiones de estrategias de defensa asimétricas; entre paz, de 742 en 2000 a 6.300 en 2006 los tradicionales, persiste la tendencia (RESDAL, 2007: 56), esto es, alrededor a la participación militar en el mante- del 10% del total del personal desple- nimiento del orden interno, en especial gado en misiones por las Naciones en actividades que afectan la seguridad Unidas. Uruguay es el país de la región pública, como la lucha contra el crimen que más efectivos despliega, ubicándose organizado y el narcotráfico. en el noveno lugar mundial, Brasil en 22 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... el 14°, Argentina en el 16° y Chile en climático o la competencia por los re- el 22°. Si se considera la participación cursos naturales como las principales por habitante, Uruguay es el principal amenazas a la seguridad internacional contribuyente del mundo. Además, es el en el siglo 21, incrementan la posibili- país que participa en mayor número de dad de que ocurra un escenario regional misiones, en lugares tan distantes como de enfrentamiento militar con una gran Afganistán o Georgia y contribuye con potencia (Abbot, Rogers y Sloboda, el 45% del total de las fuerzas de la 2006). En tal contexto, se considera la Naciones Unidas en misiones de paz lógica de la asimetría como única forma en la región. Argentina participa en 8 de resistencia viable para los Estados misiones de paz con 1006 hombres, de la región. mientras Brasil participa en 6, con 1367 La política de defensa de Brasil, efectivos. En seis países de la región por ejemplo, sostiene que «la cuestión (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, ambiental permanece como una de Paraguay y Perú) existen centros de las preocupaciones de la humanidad. entrenamiento en operaciones de paz. Países detentores de gran biodivesidad, La participación generalizada de enormes reservas de recursos naturales militares sudamericanos en misiones de e inmensas aéreas para ser incorporadas paz ha generado un debate, de transcen- al sistema productivo pueden tornarse dencia variable según el país, sobre cuál objeto de interés internacional» (Re- debería ser el rol principal de estos. En pública de Brasil, 2005). La flexibili- Argentina, Chile y Uruguay la discusión zación del principio de soberanía y la no se ha agotado aún, en cambio en el posible intervención o balcanización resto de los países de la región las mi- del Amazonas han encontrado impor- siones de paz se consideran funciones tante oposición en las elites brasileñas subsidiarias de las fuerzas armadas. desde principios de los años noventa La misión más reciente que han (Marques, 2004). Un informe reciente incorporado los militares sudamerica- publicado por la Agencia Brasileña nos es la asimétrica. El país que más de Inteligencia (ABIN) destaca que la ha institucionalizado esta clase de presencia militar estadounidense en la misión es Venezuela, aunque Brasil, región constituye una amenaza para Argentina, Bolivia y Uruguay también el país (Journal do Brasil, 2007). Las contemplan este tipo de rol en la pla- fuerzas armadas brasileñas han incor- nificación militar (El País, 2007). Estos porado una hipótesis de conflicto que países comparten la percepción de que considera el escenario de una interven- la relativización del principio de sobe- ción de Estados Unidos en el Amazonas ranía, la primacía militar y la doctrina y de una resistencia asimétrica a la del ataque preventivo de los Estados invasión (Marques, 2004). Unidos, junto con la definición, por En Venezuela, se ha identificado una las principales potencias, del cambio posible intervención militar de los Esta- 23  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile dos Unidos como la principal amenaza a han encontrado nuevos espacios de la seguridad del Estado (Jacome, 2006). legitimación debido principalmente A partir de 2005 comenzaron a estudiarse a la creciente presión de los Estados en las academias militares del país expe- Unidos por incorporar a los militares riencias de guerra asimétrica como las sudamericanos en la lucha contra el de Vietnam, Corea e Irak. La doctrina crimen organizado, el narcotráfico o el ha sido institucionalizada en una serie de terrorismo. El empleo de los militares documentos oficiales, en que se establece en misiones internas tiene una larga que «el más débil pueda enfrentar a un tradición en América Latina, ya que enemigo más poderoso, planteando la ne- casi todos los países de la región in- cesidad del desgaste de este último, para cluyen en sus constituciones un rol de lo cual se aprovecha el medio ambiente este tipo. La novedad en la actualidad con el objetivo de obtener la delantera es que estas misiones han encontrado ante el enemigo» (Jacome, 2006). un nuevo impulso externo, en respues- En el caso de Argentina, los militares ta a problemas de seguridad pública. han comenzado a considerar la temática Existe una creciente participación de de la defensa de los recursos naturales los militares –principalmente contra el frente a la agresión de una potencia crimen organizado y el narcotráfico– en extranjera. El Ejército ha publicado un Bolivia, Brasil, Ecuador, México, Perú estudio, el Plan 2025, que sostiene este y Venezuela, siendo Colombia el caso escenario. El eje de la nueva doctrina es más paradigmático. Argentina, Chile y la «defensa frente a un enemigo estatal Uruguay, por su parte, excluyen a sus exterior» (Clarín, 2007). El trabajo afir- fuerzas armadas de misiones de orden ma que para enfrentar tal posibilidad interno. es necesario disolver los actuales tres Dado que Sudamérica ha experi- Cuerpos de Ejército y reemplazarlos mentado décadas de golpes de Estado y por tres Divisiones. Cada una de las gobiernos militares, la difusión y la nue- nuevas divisiones abarcaría un ambien- va legitimación de misiones militares de te geográfico particular y se ubicaría mantenimiento del orden interno repre- donde se encuentran los principales senta un grave peligro para la calidad recursos naturales del país. Un ejercicio de las democracias de la región. Aunque militar reciente, el «Hermandad», tuvo las intervenciones militares directas son como objetivo la defensa ante la inva- poco comunes en la actualidad, la legiti- sión de un país indeterminado, carente mación, tanto interna como externa, de de hidrocarburos y con sus reservas de las fuerzas armadas como garantes del agua contaminadas. En las maniobras orden interno puede favorecer mayores participaron Argentina, Bolivia, Brasil, grados de influencia y poder militar Venezuela y Uruguay. que afecten el proceso democrático de Misiones tradicionales, como el toma de decisiones. En los países de la mantenimiento del orden interno, región no se ha extirpado totalmente el 24 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... militarismo y la adopción de esta clase los agentes, dado que los Estados han de roles no contribuye a su eliminación dejado de ser la amenaza principal: en definitiva. su lugar, las principales potencias per- ciben la acción de actores no estatales 4. Ideas: la expansión del como la principal fuente de inseguridad concepto de seguridad internacional. La expansión del concepto de segu- La virtual desaparición de las gue- ridad fue anterior al fin de la Guerra rras interestatales y el hecho de que Fría. Las Naciones Unidas difundieron, los países occidentales hayan dejado a comienzos de los años ochenta, las de enfrentar la amenaza de un poder nociones de comprehensive security, estatal promovieron el debate respecto que buscaba incorporar nuevos temas de si el Estado y la dimensión militar a la agenda, y de common security, debían seguir considerándose los ejes que extendía los objetos referentes al principales de la seguridad. La pre- incorporar el sistema internacional, gunta principal ya no es si un Estado además de los Estados. Estos trabajos provoca o no conflicto en su búsqueda fueron precedidos por el informe de de la seguridad sino qué temas son la Comisión Brandt de las Naciones relevantes para la propia seguridad. Unidas, de 1980, que «pedía un nuevo Desafíos no tradicionales, como la concepto de seguridad que trascen- degradación ambiental, el bienestar diera la noción estrecha de la defensa económico, las migraciones, el crimen militar». El informe de 1994 del Pro- transnacional, entre otras cuestiones, grama de las Naciones Unidas para el han sido incorporados a una ampliada Desarrollo (PNUD) amplía el concepto, agenda de seguridad (Buzan, Weaver y aunque en la dirección contraria a la del Wilde, 1998). documento sobre common security, es El concepto de seguridad se ha decir, hacia el individuo antes que hacia expandido en tres direcciones: con res- el sistema internacional. pecto de los temas de la agenda (cuáles Los académicos también se suma- son las amenazas), en relación con los ron a la crítica de la aproximación referentes u objetos (a quién proteger) y tradicional a la seguridad. Dos trabajos en lo relativo a los agentes (quién causa fundacionales fueron Redefining Securi- la amenaza). Las amenazas han dejado ty (Ullman, 1983) y People, States and de definirse en términos estrictamente Fear (Buzan, 1983). Ambos autores militares y se han incorporado cuestio- sostenían que el concepto de seguridad nes sociales, económicas, ambientales, no debía limitarse a la esfera militar, políticas y militares. Asimismo, aunque sino que debía incorporar a otros los Estados continúan siendo referentes «sectores», tales como el económico, importantes, existe un énfasis creciente el societal, el ambiental y el político. en las personas. También cambiaron Los objetos referentes también debían 25  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile ampliarse a las personas y al sistema lado que tal expansión del concepto internacional. puede afectar su precisión. El problema En suma, la nueva concepción de radica en dónde detenerse o en otras la seguridad presenta cinco rasgos palabras, cómo evitar que el término principales. Primero, no está centrada se vuelva sinónimo de todo aquello exclusivamente en el Estado; incorpo- que es políticamente deseable o bueno ra también factores o actores que son (Weaver, 1995). Diversos autores han subestatales o transestatales. Segundo, ofrecido algunos criterios metodológi- los desafíos o riesgos a la seguridad no cos para restringir su uso (Caldwell y tienen ninguna ubicación geográfica Williams, 2006). Uno de ellos, bastante en particular. Tercero, no pueden en- aceptado aunque también expansivo, frentarse mediante políticas de defensa es el de la intención humana. Así pues, tradicionales. La defensa militar puede para incorporar un tema en la agenda cumplir un rol, especialmente cuando se de seguridad sería fundamental que trata de un conflicto violento, pero una existiera intención en la conformación política eficaz debe recurrir a un amplio de la amenaza. Desde esta perspectiva, abanico de medidas no militares. Cuar- los desastres naturales no se considera- to, la nueva visión incluye la posibilidad rían una amenaza, aunque sí el medio de que la amenaza principal a la vida de ambiente, siempre que en su deterioro las personas y a otros valores cruciales existiese responsabilidad humana. El provenga del Estado en que habitan. principal corolario de esta visión es que Finalmente, los referentes se amplían al una política de seguridad no debería sistema internacional y los individuos, ocuparse de amenazas que no tienen además del Estado. defensa posible. La ampliación del concepto de segu- El segundo problema de la am- ridad no ha estado exenta de críticas. Al pliación del concepto de seguridad, respecto, existen dos grupos de cuestio- esta vez de carácter normativo, es que namientos, uno de orden conceptual y puede favorecer la seguritización y la otro de naturaleza normativa. militarización de problemáticas que En cuanto a lo conceptual, se ha sos- no siempre requieren respuesta militar. tenido que incluir temas como el medio La conversión de un tema en un asunto ambiente, la pobreza, las migraciones o el bienestar económico en la agenda así quedaban consecuencias que en mu- de seguridad es fundamental para que chos sentidos se semejaban a las de aque- pueda recibir mayor atención política lla. Sin embargo, no había un marco conceptual dentro del cual pudiera for- y recursos6. Sin embargo, se ha seña- marse una respuesta política coherente. Ampliar el significado de la seguridad Hacia fines de los años setenta temas como 6 ofrecía una solución al problema: al con- la degradación ambiental estaban entran- vertirse en cuestión de seguridad automá- do en la agenda política. No eran parte de ticamente lograban la atención guberna- la agenda de seguridad tradicional y aun mental. 26 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... de seguridad, esto es su seguritización, 4.1. Seguritización en América del tiene efectos inmediatos. Invocar la Sur: ¿riesgo u oportunidad? palabra seguridad provoca creciente atención política, crea prioridad para la La discusión sobre la ampliación del acción y la implementación de medidas concepto de seguridad alcanzó tempra- extraordinarias. Los actores que seguri- namente a los países sudamericanos. tizan una problemática buscan que ella Con el «Compromiso de Santiago», en reciba la misma atención política y el 1991, comenzó un proceso de reflexión mismo acceso a recursos que los temas sobre la noción de seguridad, que militares recibieron tradicionalmente. culminó en la II Cumbre de las Amé- La seguritización es una instancia ricas, en 1998, cuando se encomendó más fuerte de la politización (Weaver, a la CSH realizar «un análisis sobre 1995). el significado, alcance y proyección Por lo tanto, puede ocurrir que un de los conceptos de seguridad en el proceso de seguritización favorezca una Hemisferio». distorsión de la respuesta. Incluir un En el marco de la Comisión se ha tema en la agenda de seguridad puede desarrollado un intenso proceso de fácilmente evocar la percepción de intercambio de visiones y perspectivas amenaza a la defensa, lo que no siempre nacionales sobre la defensa y la seguri- contribuye a su solución. De esta forma, dad, que concluye con la adopción del cuestiones como el medio ambiente o concepto multidimensional, reconocido las migraciones pueden recibir una res- oficialmente en la «Declaración de Brid- puesta militar en lugar de otro tipo de getown» y ratificado más tarde por la medidas, económicas o sociales, que se- Conferencia Especial de Seguridad de rían más adecuadas dada la naturaleza México, en 2003. La Declaración de la de estos fenómenos. En otras palabras, Conferencia reconoce que la seguridad vincular temas como el medio ambien- del hemisferio puede verse afectada te a la agenda de seguridad supone el por factores políticos, económicos, riesgo de militarización de la respuesta; ambientales y de salud, también acepta los políticos o las sociedades pueden que el hemisferio enfrenta «amenazas pensar estos temas como problemas tradicionales a la seguridad que siguen de seguridad militar y exigir, por ende, siendo importantes». Agrega que la soluciones del mismo tipo. Buzan y región enfrenta «nuevas amenazas, Weaver sostienen que la seguritización preocupaciones y otros desafíos», puede evitarse en algunos casos, aun- que se agrupan en siete incisos: 1. el que en otras situaciones puede ser una terrorismo, la delincuencia organizada herramienta política necesaria, siempre transnacional, el problema mundial de que se utilice en forma razonable y sin las drogas, la corrupción, el blanqueo recurrir inevitablemente a la opción de activos, el tráfico ilícito de armas; militar (Weaver, 1995). 2. la pobreza extrema y la exclusión 27  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile social; 3. los desastres naturales y los avanzar hacia la integración (Chillier y de origen humano, el VIH/SIDA y otras Freeman, 2005). enfermedades y riesgos de salud, y el El acuerdo sobre la multidimensio- deterioro del medio ambiente; 4. la nalidad de la seguridad se vio favoreci- trata de personas; 5. los ataques a la do por dos hechos principales. seguridad cibernética; 6. la posibilidad En primer lugar, para los gobiernos de que surja un daño en caso de un acci- sudamericanos, la multidimensiona- dente durante el transporte marítimo de lidad representa una oportunidad de materiales potencialmente peligrosos; y incorporar a la agenda de seguridad 7. la posibilidad del acceso, posesión y hemisférica temas como la exclusión uso por terroristas de armas de destruc- social, la pobreza extrema, o las enfer- ción en masa y sus medios vectores. La medades. De esta forma, pueden com- declaración afirma que «corresponde plementar y enfrentar la perspectiva a los foros especializados de la OEA, centrada en las amenazas militares o interamericanos e internacionales de- en la seguridad pública propuesta por sarrollar la cooperación para enfrentar Estados Unidos. Al elevar los temas estas nuevas amenazas, preocupaciones mencionados al rango de cuestiones y otros desafíos con base en los ins- de seguridad se intenta captar la aten- trumentos y mecanismos aplicables» ción política internacional, sobre todo (Radseck, 2004). reclamando la aplicación de medidas La declaración refleja, al mismo urgentes por los gobiernos u orga- tiempo, los avances y dificultades que nismos internacionales. Esta visión enfrenta el proceso de definición de un es convergente con la explicación de nuevo concepto de seguridad para la Buzan de que los países sudamericanos región. Por un lado, se logró consen- perciben su vulnerabilidad interna suar las distintas agendas nacionales como aspecto esencial de la definición de seguridad en torno a la idea de de las amenazas (Buzan y Weaver, multidimensionalidad. Esto no es un 2002: 174). avance menor, sobre todo si se consi- El compromiso alcanzado sobre la deran los debates previos respecto a las multidimensionalidad de las amenazas dimensiones de la seguridad que debían también funciona como una instancia incorporarse o excluirse. Por el otro, legitimadora a nivel hemisférico del rol la adopción de un concepto multidi- interno que cumplen los militares en mensional que incluye tal variedad de varios países de la región. La incorpo- amenazas y riesgos refleja importantes ración de temas como el crimen orga- diferencias nacionales en la definición nizado o el narcotráfico en la agenda de las amenazas. Esto representa una hemisférica de seguridad representa barrera para alcanzar una agenda de una forma de legitimación externa a seguridad común más restringida, que la participación militar en temas de permita profundizar la cooperación y seguridad pública. 28 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... Aunque el regreso a una concepción amenazas al ámbito de la seguridad totalizadora o multidimensional de la interior, correspondiendo a la policía y seguridad, que no distingue claramente a la justicia enfrentarlas y combatirlas. entre los problemas de defensa externa Por el contrario, en la Región Andina, y de seguridad pública, puede tener al- especialmente en Ecuador, Colombia gunas ventajas en términos de política y Perú, las fuerzas armadas participan interna pero también conlleva riesgos en la lucha contra la guerrilla y el nar- para la institucionalidad democrática. cotráfico. Esencialmente, la CSH no ha podido La tendencia a emplear a los milita- avanzar en la definición de un sistema res para enfrentar amenazas de origen multidimensional de respuesta a las no militar es fomentada, entonces, por amenazas identificadas. La ausencia los siguientes factores: 1) la tradición de este sistema en países con una larga histórica de las fuerzas armadas de la tradición de intervención militar en región de asumir roles internos; 2) la asuntos internos supone el riesgo de promoción por Estados Unidos de una favorecer soluciones unidimensiona- mayor participación de los militares les que privilegien el uso de la fuerza en la lucha contra el narcotráfico y el militar para confrontar, por ejemplo, terrorismo (Isacson y otros, 2004); y problemas de seguridad pública (Gas- 3) la crisis de los sistemas de seguridad par, 2003). pública en la mayoría de los países. Existen diferencias subregionales en Esta adopción de una concepción relación con las amenazas percibidas totalizante de las amenazas a la segu- y las respuestas a ellas. Los países de ridad no es más que la reproducción de América del Sur han identificado un una larga tradición latinoamericana de conjunto común de amenazas que com- utilizar indistintamente los conceptos prende el núcleo duro de las denomina- de seguridad y de defensa. Ejemplo das «nuevas amenazas»: el terrorismo, de ello es la propia Declaración de la el narcotráfico y el crimen organizado. Conferencia Especial sobre Seguridad Todos los países de la región incorporan de México, donde se retorna a la clásica estos factores como amenazas, aunque relación seguridad-desarrollo, por lo existen diferencias importantes en la que «la seguridad pasa nuevamente a prioridad que le asignan a cada una confundirse con la política general de de ellas en las respectivas agendas. La los Estados» (Ugarte, 2003). principal diferencia subregional radica En los estudios sobre las relaciones en la respuesta a dichas amenazas. Los cívico-militares se ha comprobado que países del Cono Sur, en especial Argen- la ampliación del rol de los militares a tina, Chile y Uruguay, no utilizan a sus lo interno conduce a la politización y fuerzas armadas en la lucha contra el desprofesionalización de la organiza- narcotráfico o el crimen organizado. En ción militar. Martin Shaw señaló que general, la subregión remite las nuevas «la expansión de la agenda de seguridad 29  Estudios Internacionales 160 (2008) • Universidad de Chile no necesariamente produce una nueva sende en 2005 muestran que el análisis concepción de la seguridad, sino que de factores como el nivel de influencia puede ser una forma de aplicación de de los militares o el apoyo de las elites la agenda tradicional del pensamiento a concepciones clásicas de la soberanía militar a un rango de áreas como la eco- son indispensables para explicar los nómica o ambiental» (Shaw, 1995). distintos porcentajes de ratificación y los grados de conflictividad de estos procesos. 5. Comentarios finales En segundo término, los cambios en el sistema de seguridad internacional Las transformaciones experimen- representan oportunidades para expan- tadas por la seguridad internacional dir las funciones militares, sobre todo en la post Guerra Fría no han pasado cuando convergen o son funcionales a inadvertidas en Sudamérica. Por el con- la consolidación de los intereses orga- trario, han modificado la arquitectura nizacionales de las fuerzas armadas. institucional de la región, expandido Sucedió primero a finales del siglo las funciones que cumplen los militares 19, cuando comenzaron a llegar a la y promovido la adopción de nuevas región las primeras misiones militares concepciones sobre la seguridad. Estos europeas para adiestrar a las fuerzas cambios fueron interpretados en este armadas de los nuevos Estados. Estas trabajo como «ventanas de oportuni- misiones no solo capacitaron a los mi- dad» que cumplen diversas funciones litares en tácticas convencionales sino para los actores domésticos. que en muchos casos transmitieron En primer lugar, pueden aprovechar- también su rechazo por los gobiernos se para reforzar tradiciones o prácticas liberales de la época, lo que reforzó la con fuerte arraigo histórico, por ejem- percepción de que los militares estaban plo, la ratificación de tratados interna- por encima de los políticos y de la polí- cionales como forma de confirmar y tica. La Guerra Fría también favoreció consolidar la naturaleza pacífica de las la ampliación de las funciones. Para relaciones interestatales en la región. Estados Unidos las fuerzas armadas La adopción de ciertas instituciones de América del Sur debían orientarse internacionales puede facilitarse, frus- a misiones de contrainsurgencia y de trarse o retraerse por la composición e control de la población. La adopción ideología de las coaliciones internas. La de estas funciones complementó las comparación de los procesos de ratifi- hipótesis de conflicto con países vecinos cación del Tratado de No Proliferación que tenían y mantuvieron todos los Nuclear (TNP) por Argentina y Brasil, o países del área. La post Guerra Fría el conflicto entre este último Estado y la representa otra instancia de expansión Organización Internacional de Energía de las misiones militares, esta vez en Atómica (OIEA) por la planta de Re- múltiples direcciones, hacia lo interno, 30 Jorge Battaglino • Transformaciones en la seguridad internacional... hacia otros Estados y hacia lo interna- En otras palabras, es una estrategia cional. En suma, las transformaciones destinada a confrontar los efectos, en el último siglo han sido favorables pero no las causas. al fortalecimiento de los intereses orga- nizacionales de los militares. Finalmente, la expansión del con- Bibliografía cepto de seguridad ha servido para legitimar distintas concepciones na- Abbot, Chris, Paul Rogers y John Sloboda cionales de las amenazas y de cómo (2006), «Respuestas globales a amenazas globales: seguridad sostenible para el enfrentarlas. Los países de América siglo XXI», Documento de Trabajo 27 del Sur han incorporado la idea de FRIDE. multidimensionalidad de las amena- Baldioin, David A., «The concept of security», zas, que es excesivamente incluyente Review of International Studies 23 (1997), y posee un alto nivel de generalidad; pp. 5-26. Bonilla, Adrián (2003), «Una agenda de segu- en suma, identifica tantas amenazas ridad andina», en Rosas, María Cristina que impide abordarlas desde el punto (coord.), Seguridad hemisférica: un largo y de vista regional. Refleja, en cambio, sinuoso camino, México, Unam/CEDH. la ausencia de una percepción común Buzan, Barry (1983), People, States and Fear, Brighton, Harvester. y el imperativo político de respetar las Buzan, Barry, Ole Waever y Jaap De Wilde, distintas prioridades que cada país tie- (1998), Security: a New Framework ne en materia de defensa y seguridad. For Analysis, Londres, Lynne Rienner Estados Unidos es un actor decisi- Publisher. vo para la seguridad de la región. 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