Legislación archivística venezolana: una contribución para la consolidación de la gestión de archivos en Venezuela

Arcángel Eduardo  Sánchez Gómez ¹  Martha Cristina  Rondón de Rincón ²

1 Licenciado en Bibliotecología y Archivología, Universidad Central de Venezuela (U.C.V.). Tesista del Posgrado en Política y Gestión de la Innovación Tecnológica. U.C.V. Archivólogo-Jefe de la Facultad de Ciencias de la U.C.V. Profesor de la Escuela de Bibliotecología y Archivología de la Facultad de Humanidades y Educación de la U.C.V.

2 Licenciada en Archivología, Universidad Central de Venezuela (U.C.V.) Master online en Documentación Digital de la Universidad Pompeu Fabra Barcelona-España. Profesora de la Escuela de Bibliotecología y Archivología de la Facultad de Humanidades y Educación de la U.C.V. Archivóloga/Supervisora de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela.

Resumen

Este trabajo presenta las reflexiones realizadas por los autores sobre la legislación de archivos en Venezuela. Las actividades archivísticas venezolanas están normadas por la Ley de Archivos Nacionales que data del año 1945 y que fue actualizada en el 2001 con la aprobación de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Esta investigación descriptiva y documental analiza las legislaciones que aplican en el manejo, conservación, expedición de documentos y otras actividades archivísticas venezolanas; hace énfasis en la evaluación, aplicabilidad y normalización de la  terminología de los principales estamentos legales que rigen el devenir de los archivos del país y del patrimonio documental venezolano. Se concluye que el tratamiento de los documentos de archivo debe estar fundamentado en un estricto cumplimiento de la legislación archivística venezolana con el fin de consolidar el Sistema Nacional de Archivos en Venezuela.

Palabras clave: legislación archivística, Ley de Archivos Nacionales, Ley Orgánica de la Administración Pública

Venezuelan Legislation for Archives: a Contribution for the Consolidation of Archives Management in Venezuela

Abstract

This paper presents insights made by the authors about archive legislation in Venezuela. Archive activities are regulated by the Law of National Archives, created in 1945, and actualized in 2001 with the approval of the Organic Law for Public Administration. This descriptive and documental research analyzes legislations that are applied in the handle, conservation and expedition of documents and other Venezuelan archives’ activities; it makes emphasis on the evaluation, applicability and normalization of the terminology of the main legal statuses that regulate the destiny of the country’s archives and Venezuela’s documental patrimony. This paper concludes that the treatment of archives’ documents must be grounded on a strict adherence to Venezuelan legislation regarding archives, with the purpose of consolidating the Archives National System in Venezuela.

Key words: Archives Legislation, National Law for Archives, Organic Law for Public Administration

Recibido: 24-03-08 Aceptado: 03-06-08

Introducción

Se entiende como legislación, al conjunto de leyes que posee un país, es decir, al cuerpo de leyes que regulan una determinada materia o al conjunto de leyes de un país (Wikipedia, 2007). Si este concepto es llevado al sector archivístico, se puede decir que la Legislación Archivística, es el conjunto de leyes, normas, resoluciones, decretos, códigos, providencias, opiniones, etc., que regulan la actividad archivística de un país.

 En Venezuela, la legislación archivística se ha desarrollado lentamente y no ha estado en consonancia con la solución a los problemas puntuales de los Archivos venezolanos. Para Sánchez (2000) en su ponencia Experiencia Venezolana sobre Normalización Archivística presentada en el Noveno Seminario del Sistema Nacional de Archivos de la República de Colombia, expuso un esbozo de la situación archivística venezolana, a partir de documentos y datos compilados por la Asociación Venezolana de Archiveros (AVA), posteriormente pudo ratificarse y ampliarse esta situación en el Informe Experto:  Los Archivos de América Latina, presentado por la Fundación Tavera y el Banco Mundial en 2002 (Fundación Tavera, 2000). En líneas generales estos estudios exponían lo siguiente:

• Obsolescencia de una Ley Nacional o General de Archivos y de Reglamentos específicos que establezcan lineamientos y pautas para la consolidación efectiva del Sistema Nacional de Archivos, aún ausente en Venezuela

• Bajo perfil del Archivo General de la Nación de los Colegios y Asociaciones de Profesionales y Técnicos

• Inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo Archivístico

• Desactualización de los pensum de estudio de las instituciones de educación superior que imparten la carrera de archivología

• Escasa vinculación entre las instituciones archivísticas y de educación superior venezolanas con otras homólogas internacionalmente que permita la consolidación de convenios cooperativos

• Carencia de una terminología archivística oficializada de alcance internacional para ser aplicada de forma normalizada en los archivos venezolanos

• Bajas asignaciones presupuestarias para los archivos y mal funcionamiento de la administración pública nacional, debido entre otros problemas, a la ausencia de sistemas de archivos internos, etc.

Ambos trabajos, coinciden en que uno de los problemas más importantes para el desarrollo archivístico del país es la inexistencia de una moderna legislación archivística.

Venezuela posee una legislación archivística que con el tiempo se ha ido dispersando en función a las necesidades propias de las instituciones y que ha carecido en su elaboración del asesoramiento técnico por parte de los profesionales especializados en el área de archivo (Archivólogos), así como de los gremios y las universidades, por lo que muchas de las leyes, decretos, resoluciones y normas relacionadas con este tema contradicen la teoría y práctica archivística internacional; este problema requiere de una revisión y modificación urgente en medio de un panorama que en la actualidad pareciera ser positivo para los archivos venezolanos.

De igual forma, en el país no existe un sistema de información que facilite a los ciudadanos acceder a la legislación nacional y que permita realizar búsquedas por el tipo de ley, su estado actual, fecha y número de gaceta de publicación, así como su contenido. A pesar que se han desarrollado algunos avances en la digitalización de las Gacetas Oficiales, aún no existe un sistema que permita obtener datos más precisos y extensos sobre la legislación nacional. Este problema, incide en el ejercicio de los profesionales de la información venezolanos que en muchos casos desconocen la aprobación, derogación, modificación, y otros datos de la legislación que ha de utilizarse en el desempeño de sus funciones, por lo que resulta de vital importancia el establecer un esquema que permita conocer los datos más significativos de los estamentos legales del sector archivístico.

La presente investigación, incluye algunas reflexiones realizadas por los autores sobre la legislación venezolana en materia de información, documentación y archivo, las bases democráticas que establecen sus fundamentos, su desarrollo histórico, así como su estructura. Las reflexiones realizadas a los estamentos legales más importantes se afianzan en el uso adecuado de la terminología archivística y de su utilidad práctica a la hora de cumplir con la ejecución de las funciones y actividades inmersas en el tratamiento documental, en el manejo, preservación y expedición de documentos públicos. Finalmente la investigación culmina aportando a los profesionales de la información una compilación con los datos más importantes de la legislación archivística venezolana.

Bases democráticas de la legislación venezolana en materia de información, documentación y archivo

Las constituciones de países democráticos suscriben lo establecido en tratados y declaraciones de organizaciones internacionales en materia de accesibilidad a la información y libertad de expresión.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada y proclamada el 10 de diciembre de 1948 por la Organización de las Naciones Unidas establece en su Artículo 19, que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.

La Convención Americana sobre los Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, establece en su artículo 13 sobre la Libertad de Pensamiento y Expresión, que “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

La Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en octubre de 2000, establece que “El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio, sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas”.

La propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.453 del 24-03-2000 se refiere al tema del acceso a la información y el derecho de los ciudadanos de buscar, recibir y difundir información como un derecho fundamental a través de los artículos, 2, 4, 28, 44, 48, 56, 57, 58, 76, 99, 101, 108, 110, 117, 120, 128, 143, 156, 203, 214, 233, 277, 281, 337 y las Disposiciones Transitorias Décimo Sexta y Décimo Séptima.

El Artículo 28 de esta Constitución nos reseña que “Toda persona tiene el derecho de acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus bienes consten en registros oficiales o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y de solicitar ante el tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente, podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información cuyo conocimiento sea de interés para comunidades o grupos de personas. Queda a salvo el secreto de las fuentes de información periodística y de otras profesiones que determine la ley”.

El Artículo 48 hace mención a que “Se garantiza el secreto e inviolabilidad de las comunicaciones privadas en todas sus formas...”. El Artículo 56 reza “…Toda persona tiene derecho a ser inscrita gratuitamente en el registro civil después de su nacimiento y a obtener documentos públicos que comprueben su identidad biológica, de conformidad con la ley. Éstos no contendrán mención alguna que califique la filiación”.

El Artículo 58 hace referencia a que “La comunicación es libre y plural, y comporta los deberes y responsabilidades que indique la ley. Toda persona tiene derecho a la información oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo con los principios de esta Constitución, así como a la réplica y rectificación cuando se vea afectada directamente por informaciones inexactas o agraviantes...”.

El Artículo 99 establece que “…El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y sanciones para los daños causados a estos bienes…”.

El Artículo 143 determina que “Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a ser informados e informadas oportuna y verazmente por la administración pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados e interesadas, y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular. Asimismo, pueden acceder a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los límites aceptables dentro de una sociedad democrática en materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigación criminal y a la intimidad de la vida privada, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto. No se permitirá censura alguna a los funcionarios públicos o funcionarias públicas que informen sobre asuntos bajo su responsabilidad.”

Disposiciones Transitorias  Decimosexta: “Para el enriquecimiento del acervo histórico de la nación, el cronista de la Asamblea Nacional Constituyente coordinará lo necesario para salvaguardar las grabaciones o registros que de las sesiones y actividades de la Asamblea Nacional Constituyente se realizaron en imagen, en sonido; en documentos escritos, digitales, fotográficos o hemerográficos, audio; y en cualquier otra forma de documento elaborado.”

Los artículos referidos a la forma de acceder a la información y documentos, así como del cumplimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos incluidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecen la base democrática fundamental para el desarrollo de la legislación archivística nacional.

Actualmente son diversas la leyes orgánicas y ordinarias, decretos, resoluciones, reglamentos, normas, sentencias y opiniones que conforman la legislación archivística venezolana, pero a pesar de ello, aún no existe un estamento legal general moderno que establezca las reglas y principios que regulen la actividad o función archivística del Estado venezolano. Se han seleccionado como de mayor importancia los siguientes estamentos legales que permitirían al colectivo de profesionales y trabajadores de los archivos venezolanos ejercer su función social:

1. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

2. Ley de Archivos Nacionales

3. Reglamento del Archivo General de la Nación

4. Ley Orgánica de la Administración Pública

5. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

6. Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sobre Servicios de Información al Público

y Recepción y Entrega de Documentos

7. Decreto con Rango de Fuerza de Ley Nº 368 sobre Simplificación de Trámites Administrativos

8. Decreto Nº 825, mediante el cual se declara el acceso y el uso de Internet como política prioritaria para el desarrollo cultural, económico, social y político de la República Bolivariana de Venezuela

9. Exposición de Motivos. Decreto con Fuerza de Ley N° 1.204 del Mensaje de Datos y Firmas Electrónicas

10. Ley de Reforma Parcial del Código de Comercio

11. Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal

12. Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República

13. Ley Aprobatoria de la Convención para Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial entre la República Bolivariana de Venezuela y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)

14. Ley Contra la Corrupción

15. Ley de Sellos

16. Ley de Registro Público y del Notariado

17. Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo

18. Decreto N° 5.078, mediante el cual se dicta el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo

19. Código de Procedimiento Civil

Legislación archivística venezolana

Venezuela es un país de grandes contrastes y riquezas tanto naturales como humanas, por esta razón Colón en 1498 en su tercer viaje denominó a la región más oriental de este hermoso país (Península de Paria) como Tierra de Gracia.

La historia de los documentos venezolanos nace a partir de la colonización y con el  establecimiento del primer asentamiento español en tierra firme, realizado a partir de la fundación de Santa Ana de Coro en 1527 por Juan de Ampíes hijo. La ciudad de Coro fue la base de las penetraciones de los conquistadores-colonizadores tierra adentro y a su vez fue la capital de Venezuela hasta 1602, cuando esta designación fue trasladada a la ciudad de Caracas.

Durante muchos años, Coro fue un importante centro socioeconómico debido al incremento de la economía agropecuaria, así como de las diversas actividades comerciales que se realizaban en esta ciudad. Con el correr de los años Venezuela se fue incorporando en la organización políticoadministrativa del Estado español en los Reinos de las Indias adscritos jurídicamente a la Corona de Castilla, creándose lo que se denominaba como Provincia, región políticamente constituida por una gobernación y una capitanía general.

El poder de estado español en Indias estaba unificado en torno a un funcionario que administraba cada provincia o gobernación y capitanía general. Cada gobernador y capitán general estaba sujeto a la jurisdicción de una Real Audiencia, cuyo presidente era al mismo tiempo gobernador y capitán general de la provincia donde la Real Audiencia tenía su sede. Cada Real Audiencia dependía del Real y Supremo Consejo de las Indias establecido en 1519 y con  funcionamiento formal desde el 1 de agosto de 1524.

Esta estructura (gobernación y capitanía general, Real Audiencia, Consejo de Indias) se mantuvo durante los siglos XVI y XVII, reformándose en el siglo XVIII donde se fueron unificando las provincias, hasta consolidarse el Real Consulado de Caracas en 1793.

Perozo (1979) en su Vademecum de Archivología reseña que durante el período colonial los documentos de valor histórico, político, económico, social, religioso, etc., se depositaban en las escribanías públicas, en los despachos eclesiásticos y en los archivos particulares. Sin embargo en 1836 se creó la institución del Registro en que los fondos de aquellas oficinas se dividieron en dos partes, en el Registro propiamente dicho y en el Archivo Público.

Dada la importancia de estas instituciones, el Presidente Guzmán Blanco dió forma jurídica al  cargo de Archivero por Decreto de fecha 27 de enero de 1877 y de Registrador Principal en Decreto de fecha 31 de julio de 1882.

Ya para 1910 un grupo de intelectuales entre ellos, César Zumeta, Pedro Manuel Arcaya, Laureano Vallenilla Lanz, Abel Santos, Felipe Francia, José Gil Fortoul, Manuel Segundo Sánchez, Victorino Márquez Bustillos y Vicente Lecuna, conversan con el Presidente General Juan Vicente Gómez y le sugieren crear un Archivo Nacional. Esta propuesta se hace realidad con el Decreto de fecha 19 de marzo de 1910, en donde se promueve la construcción de un edificio especialmente diseñado para  centralizar la documentación histórica del país.

El edificio del Archivo Nacional, fué inaugurado el 19 de abril de 1911 comenzando a funcionar en julio de 1912, siendo sus piezas más antiguas las referidas a la sección de Real Hacienda que datan de 1535 y de Reales Cédulas que datan de 1591.

En Decreto del 24 de enero de 1914, José Gil Fortul como encargado de la Presidencia de la República y César Zumeta, Román Cárdenas, y Felipe Guevara Rojas, Ministros de Relaciones Interiores, Hacienda e Instrucción Pública, respectivamente, decretaron las reglas a las que debían someterse los expendedores de piezas documentales (Briceño, 1979). Entre otras: No se permitirá que salgan del país documentos oficiales y objetos históricos, aún cuando fueren de propiedad particular, sin que haya constancia de que han sido ofrecidos en venta a la Nación.

La Legislación Archivística Venezolana va de la mano con la historia del Archivo Nacional el cual fue creado por el Congreso de los Estados Unidos de Venezuela a través de la Ley del Archivo Nacional del 23 de marzo de 1914, teniendo a su cargo para aquella fecha, la Administración General y de todos los documentos históricos que fueran de propiedad nacional. Esta primera ley estaba compuesta sólo por cuatro (04) artículos y en donde se establecía que los Ministerios y demás Oficinas Públicas debían enviar al Archivo Nacional los expedientes de orden político o administrativo concluidos, así como aquellos documentos y expedientes de interés meramente histórico que se encontrasen en las Oficinas Principales de Registro del Distrito Federal o de los Estados.

En su artículo cuarto, esta Ley especificó la promulgación de un reglamento del Archivo Nacional que reseñara con detalle su funcionamiento. El General Juan Vicente Gómez, Presidente de la República decretó el Reglamento del Archivo Nacional del 20 de julio de 1927, estructurado en tres secciones:

◊ Sección I: De la Organización del Archivo

◊ Sección II: Del Personal

◊ Sección III: Del Boletín de Archivo

◊ Así como unas disposiciones generales

Este reglamento poseía diecisiete (17) artículos que establecían el accionar de las labores del Archivo Nacional hacia la centralización y organización de los expedientes de la administración general y de los documentos de interés histórico que se hallaban en el país. Se incluían los lineamientos para el tratamiento documental, así como lo referido a la planta de personal y sus funciones. Se especificaban los aspectos administrativos y de estilo para la edición del Boletín del Archivo Nacional, al igual que la conformación de una Biblioteca Especializada. En sus disposiciones generales, se reseñaba parte de las normas de funcionamiento del usuario y del manejo de los documentos.

Con el tiempo, el Archivo Nacional fue incrementando su fondo documental, sus funciones y actividades y por ende el número de usuarios, requiriendo de una actualización de sus estamentos legales, motivo por el cual el Congreso de los Estados Unidos de Venezuela decreta la Ley de Archivos Nacionales del 26 de junio de 1945 publicada en Gaceta Oficial Nº 21.760 y el Reglamento del Archivo General de la Nación del 5 de enero de 1955 publicado en Gaceta Oficial Nº 24.637.

La Ley de Archivos Nacionales, se encuentra estructurada en dieciséis (16) artículos, en donde se decreta de utilidad pública la guarda, conservación y estudio de los  documentos y archivos históricos de la República pertenecientes a las entidades políticas, eclesiásticas, culturales o personas privadas a quienes correspondan según la naturaleza de ellos o porque los hayan adquirido legítimamente.

Esta ley refiere que la Nación ha de propender a la mejor organización de todos los archivos del país, por medio de los organismos y funcionarios competentes, centralizando los documentos históricos de la Nación y los expedientes de la Administración Central en el Archivo General de la Nación, en el Archivo del Congreso Nacional y en los Archivos parciales de los Departamentos del Ejecutivo, en las Oficinas de Registro Público y en los Archivos Especiales determinados por el Ejecutivo Federal.

Asimismo, se establecen las funciones principales del Archivo General de la Nación tanto para la concentración y tratamiento documental, como en lo referido a la formación y preparación del personal de los Archivos Públicos, apoyando las labores investigativas y de cultura histórica. Se hace referencia, al personal del archivo y sus funciones, así como de la Junta Superior de Archivos, cuerpo colegiado encargado de elaborar los reglamentos de los Archivos del Ejecutivo y de los archivos estatales; servir de grupo asesor; elaborar los programas de capacitación; inspeccionar los archivos de la República; formar los catálogos generales de fondos e informar al Ejecutivo sobre el estado y funcionamiento de los archivos de la república.

Se constituye el poder que tiene el Ejecutivo Federal de disponer del traslado de los expedientes concluidos de los Departamentos Ejecutivos, del Poder Judicial y demás oficinas de carácter nacional, al Archivo General de la Nación, así como de la inherencia de la Junta Superior de Archivos sobre el destino (selección y eliminación) de los documentos duplicados y demás copias. En este orden de ideas, se establece que esta Junta gestionará en conjunto con las autoridades eclesiásticas, el estudio y organización de los fondos históricos que posean las Catedrales, Mitras e Iglesias Parroquiales, procurando la obtención de catálogos y copias de los documentos referentes a la Historia Nacional que se guarden en archivos públicos y particulares ubicados en países extranjeros.

Lo establecido en la ley, prohíbe la negociación de documentos oficiales e históricos y de su salida del país sin que hayan sido ofrecidos en venta a la Nación, al igual que se incluyen las sanciones para casos de enajenaciones y negociaciones que contravengan a la Ley.

En el caso del Reglamento del Archivo General de la Nación, este se encuentra estructurado en dieciocho (18) artículos, distribuidos en seis capítulos:

ο Capítulo I: Disposiciones Generales: Referidas a los fondos documentales que posee el Archivo General de la Nación ο Capítulo II: Disposición del Material Documental: Señala la división o clasificación de los fondos documentales del Archivo General de a Nación en tres partes o secciones

ο Capítulo III: Personal del Archivo: Incluye los cargos y atribuciones de los funcionarios que han de laborar en la institución

ο Capítulo IV: Biblioteca: Señala el objetivo de la Biblioteca del Archivo General de la Nación y algunos aspectos referidos a la adquisición y la forma de acceder a las colecciones

ο Capítulo V: Régimen de Trabajo: Señala algunos aspectos que han de tomarse en cuenta para el tratamiento documental de los documentos del Archivo General de la Nación, haciendo énfasis en la instalación y la catalogación. Se incluyen prohibiciones en cuanto al mal manejo

ο Capítulo VI: Disposición final: Que menciona que lo no contenido en el Reglamento ha de ser resuelto por el Ministerio de Justicia.

Por otra parte, se destaca que la Ley de Archivos Nacionales tiene una vigencia de sesenta y dos (62) años de haberse promulgado y el Reglamento del Archivo General de la Nación cincuenta y dos (52), sinembargo no han sido derogados por otras leyes y reglamentos específicos más actuales y modernos que estén más acordes con el desarrollo de la teoría y la práctica archivística; la influencia de las nuevas tecnologías de información y comunicación; de los cambios estructurales de la administración pública nacional; de la importancia que se le ha dado en los últimos años a los archivos como unidades de información de vital importancia para la toma de decisiones en las organizaciones; y que aporten el conjunto de reglas y lineamientos específicos para solventar los problemas puntuales de los archivos venezolanos.

Reflexiones sobre la Ley de Archivos Nacionales de 1945 y su reglamento

La Ley de Archivos de 1945, no compila los principios esenciales de la archivística que ameritan considerarse en este importante documento legal. En una primera aproximación no expresa cual es su objeto por lo que su primer artículo sólo refiere la “utilidad pública de la guarda, conservación y estudio de los documentos y archivos históricos de la República”, en detrimento de los documentos que se encuentren en fases anteriores del ciclo vital de los documentos.

Antonia Heredia (2007) señala en su reciente libro ¿Qué es un archivo? que el Archivo Histórico es la culminación del archivo administrativo, hasta el punto que si se admite el ciclo vital de los documentos y la existencia de redes de archivos que suponen la sucesión de archivos para estancia de los documentos según su edad, los históricos son el final de esa sucesión, y es difícil reconocer su existencia sin la de los anteriores, es decir, archivos de gestión, archivos centrales y archivos intermedios.

En este sentido, una ley de archivos de un país no puede estar suscrita sólo para la salvaguarda de los documentos históricos, ya que son también importantes aquellos documentos que están en su fase de producción, tramitación activa, intermedia, siendo éstos relacionados con su manejo y organización, uno de los mayores problemas que poseen las organizaciones modernas.

La Ley del año 1945 no expresa de forma taxativa la responsabilidad y funciones del Archivo General de la Nación, como ente coordinador de la función archivística nacional, ya que establece a la figura de esta institución más bien como un repositorio de documentos de valor histórico, y en  este sentido no expresa la precisión de su alcance en virtud de no adecuarse a la nueva estructura organizativa de la Administración Pública Nacional. Una nueva Ley de Archivo, ha de incluir la función del Archivo General de la Nación en el control y vigilancia de la actividad archivística nacional, permitiéndole la realización de inspecciones a los archivos públicos, y la realización de normas técnicas y estamentos jurídicos que le permitan ejercer plenamente sus funciones.

Asimismo, una Ley de Archivo moderna; amerita, considerando los preceptos y alcance de la responsabilidad social, incluir las  especificaciones relacionadas con la posibilidad que el Archivo General de la Nación pueda emitir sanciones a funcionarios y entes públicos que incumplan u obstaculicen el óptimo desempeño de sus funciones.

La ley de archivos de 1945, al no reseñar los entes tanto públicos como privados que han de apegarse al cumplimiento de esta Ley, minimiza su alcance, expresando solo lo reseñado en su Artículo 2 que esta ley es aplicable hacia aquellas “entidades políticas, eclesiásticas, culturales o personas privadas a quienes correspondan según la naturaleza de ellos o porque los hayan adquirido legítimamente”.

En este caso la Ley de Archivos Nacionales debería tener como ámbito de aplicación toda la administración pública nacional, y de alcance hasta las organizaciones del sector privado, incluyendo además aquellas instituciones que forman parte de la administración pública pero que se encuentran sujetas a regímenes especiales, tales como los institutos y universidades autónomas, corporaciones, comisiones especiales, empresas o instituciones públicas de salud y saneamiento ambiental, establecimientos públicos de formación y capacitación, notarias y registros públicos, empresas que laboran a través de concesiones dadas por el Estado, etc. Es fundamental, que la Ley de Archivos Nacionales venezolana tenga delimitado específicamente su ámbito de acción o de aplicación ya que este aspecto daría garantía al derecho a la información que poseen los ciudadanos.

La Ley de Archivos Nacionales debe fijar el uso, manejo, organización y conservación de los documentos notariales, contables, financieros y/o presupuestarios, solamente normados en parte por el Código de Comercio publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 475 de fecha 21-12-1955; así mismo, debe tomar en cuenta otros documentos de gran importancia para la nación como lo son las historias clínicas, expedientes de personal, los documentos generados por empresas privadas y personalidades del acontecer político, social, cultural, educativo, histórico, etc., del país.

La Ley de Archivos de 1945, carece de una serie de definiciones que normalicen a nivel nacional el uso de la terminología archivística, tema controversial y de actualidad en las universidades nacionales; las cuales están realizando cambios curriculares, y en donde la modernización en la terminología y práctica archivística suscitados en los últimos años pasan a constituirse en un aspecto de gran interés, al no existir, por ejemplo, documentos legales que normalicen la terminología archivística que se utiliza en el país.

Se recomienda por ejemplo, considerar en una nueva Ley de Archivos Nacionales el uso de términos como archivo, archivo público, archivo privado, fondo documental, gestión documental, tratamiento documental, función archivística, identificación, valoración, clasificación, ordenación, descripción, selección, expurgo, transferencia, traslado, conservación, preservación, instalación, registro y control, tabla de retención documental, documento original, tipología documental, agrupaciones documentales, fondo, serie, expediente, documento simple, documento compuesto, documento electrónico, soporte documental, principio de procedencia, principio de orden original, ciclo vital de los documentos, patrimonio cultural, patrimonio histórico, patrimonio documental, entre otros.

A la par de los aspectos terminológicos que han de incluirse en una ley de archivos, resulta imperativo que la misma establezca la elaboración y aplicación de las normas específicas para el tratamiento documental en toda la administración pública, ya que las funciones, actividades y procesos incluidos en éste no deben dejarse al libre albedrío de quienes laboran en los archivos venezolanos, y es la ley la que ha de obligar el cumplimiento de métodos y metodologías estudiados y avalados internacionalmente para la gestión documental, y no quedarse sólo como lo especifica el Reglamento del Archivo General de la Nación en lo referido al tratamiento de los documentos ingresados a esa institución archivística.

La Ley del año 1945, carece de un enunciado de los principios que rigen la actividad archivística nacional, en donde se enumere la importancia, finalidad, función de los archivos y los documentos,  tanto para las actividades administrativas públicas y su modernización, como para los ciudadanos, así como de garantía para la preservación del patrimonio documental del país. Estos principios, son fundamentales en la búsqueda de una sensibilización de los funcionarios públicos y de los ciudadanos hacia la aplicación de la ley, en función de promover la importancia que tienen los archivos para las organizaciones modernas.

Igualmente, la Ley no señala la inherencia del Archivo General de la Nación en la consolidación del Sistema Nacional de Archivo y por ende no se menciona en el documento. La Ley debería incluir un apartado específico para describir y normar el funcionamiento y ámbito del Sistema Nacional de Archivo, estableciendo los órganos coordinadores, asesores y ejecutores del sistema.

Por otra parte, una ley de archivos moderna debe incluir una categorización de los archivos públicos nacionales, regionales y municipales, a fin de normar su inclusión en el Sistema de Archivo. De esta forma, se normaría la responsabilidad, propiedad, manejo y aprovechamiento de los archivos públicos, de allí la importancia de establecer lo referido a las contrataciones de personal y empresas para los servicios de custodia, traslado, organización, reproducción, automatización, digitalización, conservación y restauración de documentos de archivo.

En este sentido, ha de entenderse, que los documentos públicos son propiedad del Estado venezolano, y por ende son bienes de uso público, por ello, la importancia que estas empresas a la hora de ofrecer un servicio puedan garantizar una adecuada infraestructura física, de recursos humanos, presupuestos y mecanismos necesarios para realizar sus actividades.

Es fundamental que la Ley de Archivo y no otra, como lo es el caso de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada en Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17-10-2001, establezca la obligatoriedad de la creación y mantenimiento eficiente, eficaz y efectivo de Archivos Centrales y Sistemas de Archivo en cada institución pública del Estado venezolano, en donde se apliquen las más modernas técnicas y procedimientos archivísticos recomendados por el Archivo General de la Nación.

Uno de los aspectos reseñados, ampliamente en la vigente Ley de Archivos de 1945 es lo referido a la duplicación, venta, negociación, enajenación y destrucción de documentos. Sin embargo, es importante establecer sanciones que no permitan la pérdida de documentos con valor para la nación, así como una actualización frente a los nuevos procesos de duplicación documental influenciados por las tecnologías de información y comunicación.

Ante lo expuesto, es importante destacar la aplicación de los artículos 66, 76, 77, 78 de la Ley Contra la Corrupción publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.637 el 07-04-2003, así como el Decreto con Fuerza de Ley N° 1.204 de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas, publicado en Gaceta Oficial N° 37.148 de fecha 28-02-2001, el cual de aplicarse formalmente, aperturaría al sector información, al manejo, organización y gestión de documentos electrónicos.

A pesar que la Ley del año 1945 y el Reglamento del Archivo General de la Nación especifican cargos y funciones de algunos de los personeros del Archivo General de la Nación, resulta imperativo que en una nueva Ley se incluya los requisitos, condiciones, obligaciones, responsabilidades y funciones que deben cumplir las personas naturales o jurídicas que presten servicios archivísticos o que realicen actividades archivísticas en y para las instituciones de la administración pública nacional, y en este sentido resulta necesaria la pronta aprobación de una Ley del Ejercicio del Profesional de los Archivos que apoye la Ley de Archivos.

En este mismo orden de ideas, una Ley de Archivo debe especificar quienes han de ser los responsables directos de los archivos de cada institución pública, igual quien es el responsable de velar por la integridad, autenticidad, veracidad, y fidelidad de los documentos de archivo, al igual, que su tratamiento, conservación y la prestación de los servicios para que los ciudadanos puedan acceder a estos documentos. En pocas palabras, quien es el responsable de diseñar y aplicar las políticas archivísticas en cada institución pública. Para ambos casos, la Ley de Archivos Nacionales debe buscar la idoneidad de los funcionarios que han de trabajar en los archivos, así como establecer el fiel cumplimiento de los más rigurosos principios de ética profesional.

A la par del recurso humano y su importancia vital en toda institución archivística, es importante la responsabilidad que tienen todos los funcionarios públicos hacia la documentación que ha generado o manejado. Nuevamente resulta importante la aplicación de la Ley Contra la Corrupción, pero la Ley de Archivos Nacional del año 1945, no establece formalmente estas responsabilidades, por lo que una nueva Ley de Archivos ha de referir estos aspectos, en especial los relacionados con el destino de los archivos de aquellos servidores públicos que se desvinculan de sus funciones y como han de entregar sus archivos debidamente inventariados y organizados de acuerdo a normas y procedimientos establecidos por el Archivo General de la Nación.

Una nueva Ley de Archivos Nacionales, ha de especificar los aspectos relacionados con el manejo de archivos en caso de supresión, fusión o privatización de entidades públicas y de empresas privadas que cumplen servicios públicos, actividad que se ha realizado muy frecuentemente en los últimos años en el país. Para este caso, la ley debe normar las responsabilidades del ente liquidador en materia de archivo, estableciendo la previsión de recursos presupuestarios para atender los gastos de instalación, traslado o mudanza, conservación, guarda, custodia y depuración de los fondos, al igual que del recurso humano, instalaciones y materiales necesarios para tal fin, en este sentido, este presupuesto debiera tener prioridad sobre otros a atender.

Por otra parte la Ley del año 1945, no reseña aspectos referidos a las edificaciones, construcciones y adecuaciones que hayan de realizarse o modificarse para albergar los archivos de la Nación, ya sea por compra, arrendamiento o adquisición. En este caso debe establecer las especificaciones técnicas que han de seguirse para consolidar estas unidades de información, al igual que los aspectos técnicos para la conservación, preservación y almacenamiento de los documentos.

La Ley de Archivos Nacionales y el Reglamento del Archivo General de la Nación, por su antigua data no reseñan el impacto de las tecnologías de información al trabajo archivístico. Por ello, una nueva Ley de Archivo ha de incluir la importancia y delimitación del uso de estas tecnologías tanto para los aspectos administrativos como para la conservación del acervo documental.

En este apartado, también resulta necesario estudiar lo referido a la autenticidad del documento electrónico, del establecimiento de Sistemas y Programas de Gestión Documental, como parte del desarrollo del proyecto de Gobierno Electrónico, aspectos que han sido normados en parte por la Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas, la cual durante el proceso de elaboración no fue consultada a los gremios archivísticos del país, delegándose su redacción a un mecanismo de consulta coordinado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Reflexiones sobre la Ley Orgánica de la Administración Pública

Como se mencionó anteriormente, en Gaceta Oficial 37.305 del 17-10-2001 se publicó la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual incluye en su Título VII, un capítulo de treinta y un (31) artículos relacionados con el marco jurídico general que ha de seguirse en los archivos públicos venezolanos. Reflexionando sobre esta ley, destaca nuevamente el tema de la utilización de los basamentos teóricos que han sido incluidos en su contenido, los cuales no van acordes con el desarrollo teórico de la archivología en el ámbito mundial.

De igual forma, destaca el hecho que esta Ley al ser Orgánica se encuentra por encima de la Ley de Archivos Nacionales que es una Ley Ordinaria; aspecto que ha generado diversas controversias y dudas entre los profesionales de la archivología sobre la aplicabilidad de estas leyes. La Ley Orgánica de la Administración Pública, no deroga en ningún momento la Ley de Archivos Nacionales, por lo que ambas leyes se complementan y han de ser aplicadas en la gestión de archivos venezolanos.

Lo indicado en el Artículo 140 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), establece que el órgano de archivo es el “ente o unidad administrativa del Estado que tiene bajo su responsabilidad la custodia, organización, conservación, valoración, selección, desincorporación y transferencia de documentos oficiales”.

Las responsabilidades o funciones de un Archivo, en la teoría archivística internacional y nacional van más allá de las expresadas en esta ley, por lo que resulta imperativo que una nueva Ley de Archivos Nacionales exprese y normalice los aspectos terminológicos archivísticos que permitan estandarizar para otras leyes los conceptos a utilizarse. De la forma, como están presentados estos términos en la LOAP se deja a potestad del lector, el identificar o comprender el concepto y aplicación de cada uno de estos términos.

De acuerdo a lo estipulado en el artículo 141 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el “objetivo esencial de los órganos de archivo del Estado es el de conservar y disponer de la documentación de manera organizada, útil, confiable y  oportuna… para uso del Estado, en servicio de los particulares y como fuente de la historia”.

Con la carencia de políticas públicas especializadas en el área de archivo, se presenta una serie interrogantes: ¿Cómo se van a conservar los documentos?, ¿Qué parámetros técnicos han de utilizarse para realizar esta tarea o función?, ¿Qué documentos deben conservarse?, ¿Por qué conservación y no tratamiento documental?, entre otras. La viabilidad real de lograr responder a estas interrogantes, estaría inmersa en la consolidación de una nueva Ley de Archivo que reglamente este y otros temas, con el fin de que permita homogenizar y normalizar las tareas o funciones en todos los órganos de archivos en el territorio nacional.

En cuanto a la finalidad de los archivos, se presenta otra interrogante. La LOAP en su artículo 142, establece que “En cada órgano o ente de la Administración Pública habrá un órgano de archivo con la finalidad de valorar, seleccionar, desincorporar y transferir a los archivos intermedios o al Archivo General de la  Nación....”. El modelo plasmado en este artículo no es otro que el denominado VASEDET, (valorar, seleccionar, desincorporar y transferir), tareas o funciones que no corresponden con la realidad de las labores realizadas en los órganos de archivos, ni con el método y metodologías archivísticas adoptadas  internacionalmente para la gestión y tratamiento documental, es decir, que al utilizar estos lineamientos, los archivos venezolanos y sus funcionarios asumen altos riesgos que debilitan la gestión de documentos de la Nación.

La realidad de la Legislación Archivística Venezolana, presenta un escenario a ser urgentemente atendido, debido a que en una Ley Orgánica, que está por encima de la Ley de Archivos Nacionales, obliga a cumplir con este modelo denominado VASEDET, que no fué discutido con ninguno de los gremios, colegios profesionales y mucho menos con las Universidades Públicas Nacionales que imparten la Licenciatura en Archivología, sumado a que no existe un estudio de investigación científica que avale la efectividad de los resultados de ejecución de esta propuesta.

Con la comparación de las teorías impartidas en las escuelas formadoras de profesionales especializados en el área y la LOAP, se presenta nuevamente una serie de interrogantes: ¿Cómo cumplir con la Ley Orgánica de la Administración Pública, sin dejar de aplicar los conocimientos adquiridos en la formación profesional?, ¿Por dónde comenzar las tareas o funciones, por la valoración o por la normalización de la creación y producción documental que se encuentra inmersa en la identificación documental?, es decir, que acuerdo a lo establecido en el artículo 142 de la LOAP, se presentaría hipotéticamente la idea que se nace y de una vez se comienza a caminar, pasando por alto algunos pasos que son de total trascendencia y que garantizan el resultado de una administración de documentos con procesos bien definidos y con absoluta claridad.

Resulta necesario destacar, las indicaciones estipuladas en el artículo 144 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, donde surge la figura jurídica responsables del desarrollo y puesta en marcha de una política pública especializada en el área de archivos, que no es otro que el Archivo General de la Nación “...es el órgano de la Administración Pública Nacional responsable de la creación, orientación y coordinación del Sistema Nacional de Archivos y tendrá bajo su responsabilidad velar por la homogeneización y normalización de los procesos de archivo...”.

De acuerdo a lo estipulado en este artículo se deduce, que será el Sistema Nacional de Archivos el encargado de dictar los lineamientos para efectuar las tareas y funciones de custodiar, organizar, conservar, valorar, seleccionar, desincorporar y transferir los documentos oficiales, es decir que al no funcionar el Sistema Nacional de Archivos, resulta imposible que el Archivo General de la Nación, pueda impartir algún lineamiento en cuanto a los procesos en archivos, siendo éstos de estricto cumplimiento por el recurso humano que labora en un órgano de archivo constituido.

Compilación de la Legislación Archivística Venezolana

Como aportes de referencia, que avalan el desarrollo de la presente investigación se presenta en Tabla 1, la compilación de la legislación venezolana que sustenta el quehacer de la gestión de archivos en el país.

Conclusiones

Resulta necesario que el Archivo General de la Nación, consolide urgentemente el Sistema Nacional de Archivos, con el fin de dictar con prontitud una política pública especializada en el área archivológica, fundamentada en estudios investigativos enfocados en materias específicas relacionadas con las tareas y funciones archivísticas y con lo estipulado en el marco jurídico nacional.

La consolidación de este sistema, debe activar la actualización y adecuación de la Ley de Archivos Nacionales y la Ley Orgánica de la Administración Pública, legislaciones que deberían contemplar, entre otras, las reflexiones y recomendaciones señaladas en esta investigación, siendo las más fundamentales las referidas al adecuado uso de la terminología archivística y a la consulta que amerita realizarse a los gremios, así como al sector profesional y académico, con el fin de lograr resultados consensuados que estén a la altura de los cambios que se deben alcanzar para solventar la problemática archivística venezolana. Una moderna legislación archivística para Venezuela ha de convertirse en la punta de la lanza para salvaguardar el patrimonio histórico y documental de todos los venezolanos.

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