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Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 744-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
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EXPEDIENTE SANCIONADOR : 141-2021-SUNAFIL/IRE-LAM
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE
IMPUGNANTE : TIENDAS PERUANAS S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 261-2021-
SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE
MATERIA : LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por
TIENDAS PERUANAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE
LAMBAYEQUE, de fecha 29 de diciembre de 2021.
Lima, 02 de agosto de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por TIENDAS PERUANAS S.A. (en adelante, la
impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de
fecha 29 de diciembre de 2021 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del
procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 16-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones
inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento
jurídico sociolaboral1
, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 79-2021-
SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción
económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor
inspectiva; debido al incumplimiento de dos requerimientos de información de fechas 08 y
15 de enero de 2021, notificados por casilla electrónica, por los que se solicitó remitir
documentación que acredite el cumplimiento de las normas sociolaborales, respecto del
cartel indicador del horario de trabajo.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 144-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 05 de marzo
de 2021, notificada el 15 de marzo 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub
materia: Cartel indicador del horario de trabajo).
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Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de
los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo
53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-
2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final N° 181-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 26 de
marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia
de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el
procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y
los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque,
la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de
fecha 30 de abril de 2021, notificada el 04 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la
suma de S/ 462,264.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto
inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los
inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y/o documentación
solicitada con requerimiento de información notificado con fecha 08 de enero de 2021,
tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa
ascendente a S/ 231,132.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto
inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los
inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y/o documentación
solicitada con requerimiento de información notificado con fecha 15 de enero de 2021,
tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa
ascendente a S/ 231,132.00.
1.4 Con fecha 20 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 314-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo
siguiente:
i. Durante la tramitación del procedimiento del procedimiento inspectivo que da origen
al presente procedimiento sancionador, se vulneró nuestro derecho a una debida
notificación y con ello nuestro derecho a un debido procedimiento, toda vez que
SUNAFIL no cumplió con su obligación de comunicar a la empresa la notificación
realizada en la casilla electrónica, debido a que dicha casilla no generó la alerta de
notificación que debe emitirse cada vez que se notifica un documento bajo esta
modalidad, impidiendo de esta manera que la empresa tome conocimiento oportuno
de dichos requerimientos de información y proceda con el cumplimiento de los mismos.
ii. Se ha vulnerado el principio non bis in ídem, toda vez que se sanciona a la empresa dos
veces por la supuesta comisión de una sola infracción, consistente en la negativa de
brindar una misma documentación que fuera solicitada por el inspector del trabajo en
forma reiterativa mediante dos requerimientos de información virtual, realizados en
dos fechas distintas, cuando la información solicitada en ambas oportunidades fue
exactamente la misma, pretendiendo arbitrariamente imponer una sanción por cada
requerimiento no atendido, adoleciendo de un vicio de ausencia de motivación en el
extremo referido a la inaplicación del principio del non bis in ídem.
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iii. Vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, referidos a calcular la multa en
función a la totalidad de trabajadores de la empresa a nivel nacional, cuando debió ser
calculada en función al número de trabajadores supuestamente afectados, esto es,
teniendo en consideración únicamente a aquellos que laboran en la sucursal ubicada
en la ciudad de Chiclayo.
iv. Se vulneran los principios de celeridad y razonabilidad con la que se ha actuado durante
el presente procedimiento, pues en la misma fecha -07 de enero del 2021- se emiten
tres (03) órdenes de inspección en contra de nuestra empresa, órdenes 16, 17 y 18, a
efectos de verificar el cumplimiento de obligaciones laborales, siendo que, incluso dos
de las órdenes antes mencionadas -órdenes 17 y 18 -versan sobre la misma materia de
seguridad y salud en el trabajo, evidenciándose un comportamiento de mala fe por
parte de la Autoridad lnspectiva, no obstante el inferior en grado no emite
pronunciamiento alguno respecto al pedido de acumulación al haber ignorado el escrito
de descargos presentado por la empresa.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 29
de diciembre 20212
, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso
de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Los requerimientos de información fueron debidamente notificados vía casilla
electrónica, de acuerdo con el nuevo Cronograma de implementación a nivel nacional
del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL, aprobado por
Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, para los Requerimientos de
información efectuados en la fase de actuaciones inspectivas de investigación.
ii. Es responsabilidad del empleador revisar periódicamente su casilla electrónica, de
conformidad con lo establecido en el numeral 8.1 del artículo 8 del Decreto Supremo
N° 003-2020-TR, mediante el cual aprueban el uso obligatorio de la casilla electrónica
para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la
SUNAFIL.
iii. Se determina que no se ha vulnerado el principio non bis in ídem, puesto que no se ha
configurado la triple identidad, debido a que las infracciones detectadas por la
Inspectora Auxiliar del Trabajo están referidas al incumplimiento de dos requerimientos
de información efectuados en fechas distintas (08 y 15 de enero del 2021).
iv. Respecto a la cantidad de trabajadores con la que se ha calculado el monto de la multa
impuesta, se precisa que la Inspectora Auxiliar comisionada no pudo determinar el
número de trabajadores comprendidos en el centro laboral o ámbito inspeccionado,
debido al incumplimiento de los requerimientos de información efectuados;
recurriendo a la información de la planilla electrónica de ficha RUC de la página web de
SUNAT del periodo declarado más reciente; por lo que, al obtener la información de la
Planilla Electrónica de trabajadores de Tiendas Peruanas S.A., se verificó que el
2 Notificada a la impugnante el 06 de enero de 2022, véase folio 323 del expediente sancionador.
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inspeccionado contaba con un total de 2476 trabajadores, cantidad con la cual se
efectuó el cálculo para determinar la sanción propuesta en la etapa inspectiva.
v. Respecto a las otras Órdenes de Inspección generadas a nombre de la empresa, se
verifica que versan sobre materias distintas, por lo que no resulta posible la
acumulación.
1.6 Con fecha 14 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de
Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 261-2021-
SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE. Solicitando informe oral. Asimismo, con fecha 01 de junio de
2022 presentó un téngase presente.
1.7 La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 0034-2022-
SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 17 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813
, se crea la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley,
que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica
con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814
, en concordancia con el
artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5
(en adelante, LGIT), el artículo 17
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo
N° 010-2022-TR6
, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7
(en adelante, el Reglamento del Tribunal),
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de
su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(...)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión
se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.
7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
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el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para
resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los
casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de
revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO
de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce
o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa
mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión,
entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su
interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley
o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos
impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en
días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso
de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador
con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a
efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55
del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de
admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada
aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los
pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o
interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado
de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se
interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema
que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas
en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto
Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8
.
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
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6
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia
administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral
comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad
con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades
administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TIENDAS PERUANAS S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que TIENDAS PERUANAS S.A., presentó el
recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE
LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta de S/ 462,264.00, por la comisión de dos
infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro
del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la
notificación de la citada resolución; el 07 de enero de 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por TIENDAS PERUANAS S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 14 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la
Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando lo siguiente:
i. Vulneración al principio de predictibilidad y confianza legítima, pues el órgano de
segunda instancia no toma en consideración la resolución 457-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, que declaró nula la resolución de primera instancia emitida en el
expediente sancionador 116-2021 (OI 18-2021), expediente idéntico al presente
procedimiento en el cual se declara la nulidad de la resolución de primera instancia
pues no se pronunció sobre el pedido de acumulación de dicho expediente con los
expedientes 158-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (orden de inspección 17-2021) y 141-2021-
SUNAFIL/IRE-LAM (expediente del presente recurso).
ii. En aplicación del principio de verdad material y buena fe procedimental, exhortamos al
Tribunal a que cumpla con verificar que a la fecha de notificación de los requerimientos
de información cuyo incumplimiento se nos imputa (8 de enero 2021 y 15 de enero
2021), nuestra Empresa no contaba aún con una casilla electrónica asignada
válidamente.
iii. Vulneración a nuestro derecho a una debida notificación y a un debido procedimiento,
al no haberse seguido con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 03-2020-
TR, la cual obliga a la administración enviar una alerta a la Empresa cada vez que es
notificado un documento en la casilla electrónica asignada.
iv. Nunca existió negativa de entrega de información por parte de la empresa, sino que lo
que ocurrió fue que no tuvimos oportunidad de participar en el procedimiento
inspectivo en el cual se nos requirió la información que supuestamente nos habríamos
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negado a entregar, en atención a un defecto en la notificación de los requerimientos de
información.
v. En caso el inspector comisionado hubiera cumplido con su deber de agotar todos los
medios inspectivos disponibles, hubiera sido posible a la empresa participar de las
actuaciones inspectivas y presentar la documentación que nos fue solicitada; sin
embargo, en una evidente vulneración al principio de verdad material, el inspector
comisionado pese a estar investido de suficiente autoridad como para determinar si
nos encontrábamos frente a un incumplimiento laboral, procede a dar por concluido el
procedimiento inspectivo después de tan solo dos requerimientos de información
virtual que no tuvieron respuesta al haber sido notificados a una casilla que no se
encontraba activa y sin cumplir con la emisión de la alerta de depósito que obliga la ley.
vi. Corresponde aplicar el principio de Non Bis in Ídem a las multas impuestas, pues ambas
fueron generadas como consecuencia de la supuesta negativa de entrega de una misma
información solicitada en forma reiterativa.
vii. Aplicación indebida del artículo 48-C del RLGIT, e inaplicación del principio de verdad
material y presunción de veracidad. Resulta arbitrario sancionar a la empresa por una
supuesta multa cometida en la ciudad de Chiclayo, teniendo como base de cálculo al
total de trabajadores a nivel nacional.
viii. Inobservancia de los principios de celeridad y razonabilidad previstos en el artículo IV
del Título Preliminar del TUO de la LPAG, al emitir tres (3) órdenes de inspección
distintas para verificar el cumplimiento de obligaciones laborales, cuando válidamente
una de ellas habría sido suficiente.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la aplicación de las disposiciones vigentes y el principio de razonabilidad como
manifestación de la proporción de los medios y fines que persigue la Administración Pública del
Trabajo
6.1 La impugnante alega que el presente procedimiento ha incurrido en una causal de nulidad,
referido a los actos de notificación realizados a la casilla electrónica. Con respecto a la
notificación efectuada a la impugnante, es preciso indicar que las obligaciones empresariales
contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR —publicado en el diario oficial El
Peruano, el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera
un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del
TUO de la LPAG.
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8
6.2 En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del
numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla
electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el
consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia
del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la
obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad
ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la
norma especial, el Decreto Supremo No 003-2020-TR.
6.3 Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de
revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la
notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que
se examine en varios casos de manera sistemática el contenido del Decreto Supremo No
003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia
discutida:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía
casilla electrónica (artículo 1).
b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de
la notificación (artículo 6, primer párrafo).
c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un
documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de
mensajería (artículo 6, segundo párrafo).
d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada
a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les
notifiquen (numeral 8.1 del artículo 8).
e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin
que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9).
f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla
electrónica (numeral 11.1 del artículo 11)
6.4 Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el
Decreto Supremo No 003-2020-TR, emitió en su primera disposición complementaria final,
un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución
de Superintendencia No 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la
Resolución de Superintendencia No 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente
emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión
de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de
2020,9
los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así,
el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente
cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que
sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su
divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico
fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es
9 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a
las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s
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el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia"
en el mundo del derecho”.
10
6.5 En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio
de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia
del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza
esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (fj. 6) y que “tiene una
estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de
transparencia y seguridad jurídica” (fj. 49).
6.6 Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio
de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes
como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido
de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su
cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
6.7 Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente No
02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de
carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:
“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo
sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo
con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y
límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad,
razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos
principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe
satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido,
como constitucional”.
6.8 Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones se encuentran
válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, por
lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.
6.9 Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la
razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las
actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual
pandemia. El contexto actual ha llevado a que entidades privadas y públicas, por igual, se
10 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos
supremos no publicados)” En Thémis núm. 6, p. 18.
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10
sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de
interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la
imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los
sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue
la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra
corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio
de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4
del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva
6.10 Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del
procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto
mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra
sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que
ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”
11 (énfasis añadido).
6.11 Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el
desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los
representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las
normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo
para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en
el artículo 9 de la Ley”.
6.12 En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los
trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del
cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los
Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando
sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de
colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el
desarrollo de sus funciones”.
6.13 Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del
Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo
sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia
sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para
garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva,
es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del
cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese
entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento
de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por
dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de
razonabilidad.12
11 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento
administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo: (...) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados,
deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
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Resolución N° 744-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
11
6.14 Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “En el desarrollo
de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente
acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier
diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que
las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir
información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre
cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la
identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de
trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal
establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante
requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita
de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia
del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o
efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes
que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
6.15 Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11, “REQUERIMIENTO
DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA”, de la
directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA
FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-
SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que: “Si el sujeto
inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información
solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor
inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que
haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
6.16 Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N°
005-2020-SUNAFIL/INII, “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO,
DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR
LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS
A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL, aprobado
por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, se
dispone que, “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al
inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo
apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del
artículo 46 del RLGIT”.
6.17 Sobre el particular, del expediente inspectivo se verifica que:
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción
de su cometido.”
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12
- A folios 05 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento
de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 08 de enero de
2021; y, al folio siguiente, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada
en la Casilla Electrónica de la impugnante, con el cual se deja constancia del depósito del
documento denominado “Requerimiento de Información”, en fecha 08 de enero de 2021,
conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 01:
- Asimismo, también se aprecia de fojas 07 del expediente inspectivo, el documento
denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de
Investigación” de fecha 15 de enero de 2021; y, a folio siguiente, la “Constancia de
Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante,
con el cual se deja constancia del depósito del documento denominado “Requerimiento de
Información” en fecha 15 de enero de 2021, conforme se aprecia a continuación:
Figura 02:
6.18 En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas y a la obligatoriedad de la casilla
electrónica, no podemos dejar de lado que el proceder de los inspectores de trabajo debe
estar sujeto al cumplimiento del principio de razonabilidad. Así, se observan casos en los que
se deposita sucesivamente no una sino dos o hasta más requerimientos de información a
una casilla electrónica sin que se tenga respuesta al primero de los depositados y sin
procederse a generarse la alerta que el artículo 6 del Decreto Supremo No 003-2020-TR, ha
previsto. En tales casos, no cabría amparar a la segunda sanción, por configurar un exceso
de punición, ya que los inspectores de trabajo pueden acudir a una serie de medios amplios
para asegurar el conocimiento del investigado que pudiera no haber habilitado su casilla
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Resolución N° 744-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
13
electrónica (situación determinable a partir del análisis de la propia SUNAFIL, a través de su
órgano competente).
6.19 Asimismo, debemos señalar que, de la lectura de las normas que sancionan los
incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el
comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores
subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.13 Tal es el estándar que en
este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla
electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de
la inspección del trabajo).
6.20 En ese sentido, no puede dejar de observarse que el examen sobre la validez del
procedimiento sancionador emprendido contra la impugnante no ha arrojado una
irregularidad suficiente que permita desplegar un efecto nulificante.
6.21 Consecuentemente, con todo lo expuesto, en el caso materia de autos, se puede apreciar
que se sanciona a la inspeccionada por dos infracciones a la labor inspectiva, una es por el
incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un primer requerimiento de
información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica y la otra por el
incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un segundo requerimiento
de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica (tal como se ha
mencionado en la presente resolución); ambos requerimientos de información se
efectuaron en el marco de las actuaciones inspectivas desplegadas por el inspector
comisionado en virtud de la misma orden de inspección.
6.22 Por tanto, al haber advertido el inspector actuante que no hubo respuesta del primer
requerimiento de información, este debió desplegar más atribuciones que solamente el
depositar requerimientos sucesivos en la casilla electrónica cuando no existió respuesta
alguna del entonces sujeto inspeccionado. Es pertinente precisar que lo esbozado no implica
que se haya configurado algún supuesto que vicie la notificación —vía casilla electrónica,
respecto del segundo requerimiento de información— siendo que tal práctica fue válida,
conforme a lo desarrollado líneas arriba. No obstante, no se puede soslayar que el personal
inspectivo tiene más medios para poder procurar el conocimiento al administrado.
6.23 En efecto, el proceder con un segundo depósito del acto de comunicación ante la casilla
electrónica por un mismo hecho investigado, cuando ya existió un primero, sin que haya
existido respuesta alguna del entonces inspeccionado, no parece ser una práctica
subsumible dentro de la aplicación de la razonabilidad como límite subyacente de las
13 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo
sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
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14
actuaciones del poder público. Conforme con la doctrina especializada, cuando se aplica una
sanción más allá de los estándares de la razonabilidad se comete un exceso de punición, acto
prohibido por resultar un “vicio de nulidad del acto administrativo”. Así, en el examen del
depósito en la casilla electrónica del segundo requerimiento, cuando el primero no fue
atendido, cabía que el inspector evaluase formas alternativas o adicionales (entre ellas, las
previstas en el segundo párrafo del Decreto Supremo No 003-2020-TR) con el fin de asegurar
la eficacia de la fiscalización, reduciéndose así la discrecionalidad administrativa conforme a
un desarrollo justificado en el principio de proporcionalidad en sentido estricto.
6.24 De esta forma, aun cuando la inobservancia del segundo requerimiento de información
depositado en la casilla electrónica de la entonces inspeccionada resulta una omisión
punible, no se observa en consulta con el expediente inspectivo, que se haya evaluado la
conducta y criterios atingentes para considerar su idoneidad. En seguimiento con los
lineamientos establecidos en la jurisprudencia constitucional, puede verse que el Tribunal
ha establecido lineamientos para calificar a una decisión sancionadora como razonable,
cuando concurran tres requisitos:
“a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta
interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el
ordenamiento jurídico en su conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que
implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su
observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un
“hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los
“antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo
ordena la ley correctamente interpretada en relación con los hechos del caso
que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer
elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y
de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso”
(énfasis añadido).14
6.25 Bajo estas consideraciones, debe confirmarse la sanción por la infracción por el primer
requerimiento de información notificado a la inspeccionada, y revocarse la sanción por la
infracción por el segundo requerimiento de información notificado, pues el segundo acto
descrito no satisface un examen de proporcionalidad e idoneidad para el caso concreto.
Sobre la gradualidad de la sanción
6.26. La impugnante señala que se ha considerado como afectados a la totalidad de trabajadores
que tiene la empresa (2476), cuando el alcance de la inspección sólo comprendía al Centro
de Labores ubicado en la avenida Panamericana Norte (CC.CC. Mall Aventura Chiclayo) N°
639, Int. TD02, distrito y provincia de Chiclayo, departamento de Lambayeque, no
habiéndose valorado los documentos presentados el 26 de abril de 2021 y 20 de mayo de
2021, dentro de los cuales, obra la relación de trabajadores del establecimiento materia de
14 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 2192-2004-AA/TC. Citada por MORÓN URBINA, op.
cit. pp. 24-25.
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15
inspección. En este documento se verifica que en el centro de trabajo materia de inspección
laboran un total de sesenta y seis (66) trabajadores.
6.27. En tal sentido, debemos recordar que, uno de los principios del procedimiento
administrativo es la Presunción de Veracidad y Verdad Material, preceptuado en el artículo
IV del TUO de la LPAG, por el cual la autoridad administrativa de trabajo debe presumir que
los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad
de los hechos que ellos afirman.
6.28. Por tanto, dicho documental genera certeza de su contenido. Más aún, si constituye en la
información requerida por la inspectora comisionada, quien le solicitó a la impugnante
presentar: “Lista de trabajadores del establecimiento”.
6.29. En este punto, debe acotarse que, el método por el cual el legislador ha incluido al total de
trabajadores como número de afectados para estimar la sanción debe ejercerse conforme a
una razonabilidad suficiente, de forma tal que se reserve para atentados particularmente
lesivos de los derechos fundamentales e intereses tutelables consagrados en el numeral
48.1-B del artículo 48, y en el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT o cuando la autoridad
inspectiva no tenga modo alguno, que le permita advertir el número real de trabajadores
con el que cuenta el centro de labores materia de inspección. Supuestos que no han
concurrido en el presente caso.
6.30. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el artículo 3815 de la LGIT, las infracciones son
sancionadas administrativamente con multas administrativas y se gradúan atendiendo a los
siguientes criterios generales: a) gravedad de la falta cometida, b) número de trabajadores
afectados, y c) tipo de empresa (énfasis añadido).
6.31. En esa medida, de los Requerimientos de Información notificados a la inspeccionada con
fechas 08 y 15 de enero de 2021, respectivamente, ha quedado determinado que la
información requerida se refiere a los trabajadores del centro de trabajo ubicado en la
avenida Panamericana Norte (CC.CC. Mall Aventura Chiclayo) N° 639, Int. TD02, distrito y
provincia de Chiclayo, departamento de Lambayeque. Por lo que, las autoridades de primera
y segunda instancia debieron agotar los medios de información para establecer el número
de trabajadores al momento de imponer la sanción. Más aún, cuando la impugnante, había
cumplido con entregarles el listado de trabajadores, antes que se emitiera la resolución de
Sub Intendencia.
15 “Artículo 38° de la LGIT: Las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre
temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión
de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad
social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta
cometida; b) Número de trabajadores afectados; c) Tipo de empresa.
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16
6.32. Por tanto, no resulta razonable que se considere como afectados al total de trabajadores de
la empresa, a nivel nacional, sino únicamente a quienes laboraban en el centro de trabajo
fiscalizado, conforme a la orden de inspección.
6.33. En ese sentido, esta Sala considera que, al momento de determinar la sanción, ésta debe ser
proporcional al incumplimiento calificado como infracción, de esta forma, el artículo 47.3 de
la norma reglamentaria16 alude a la necesidad de que la sanción se encuentre acorde con los
principios de razonabilidad y proporcionalidad recogidos en el TUO de la LPAG17, razones
que conllevan a graduar nuevamente la sanción impuesta, atendiendo al número de
trabajadores.
6.34. En ese entender, estando a lo señalado por la impugnante sobre el número de trabajadores
que laboran en el centro de trabajo materia de inspección, esto es, sesenta y seis (66)
trabajadores, los mismos, en aplicación al principio de veracidad, se tendrán en
consideración para graduar la sanción, así como lo resuelto en el numeral 6.25 de la presente
resolución en los siguientes términos:
N° Materia Conducta Infractora Norma
vulnerada
Tipo Legal y
Calificación
Trabajadores
Afectados
Multa
Impuesta
1
Labor
inspectiva
La negativa del
sujeto
inspeccionado o
sus representantes
de facilitar a los
supervisores
inspectores, los
inspectores de
trabajo o los
inspectores
auxiliares, la
información y/o
documentación
solicitada con
requerimiento de
información
notificado con
fecha 08 de enero
de 2021
Artículo 9
de la LGIT
Numeral
46.3 del
artículo 46
del RLGIT
MUY GRAVE
66
UIT18
11.56
S/ 50,864
MULTA TOTAL S/ 50,864
16 Artículo 47 del RLGIT: Criterios de graduación de las sanciones (...) “47.3 Adicionalmente a los criterios antes señalados,
la determinación de la sanción debe estar acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en
el numeral 3 del artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, aprobado por el Decreto Supremo No 006-2017-JUS.”
17 Artículo 248.3 LPAG: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales: (...) 3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable
no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las
sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los
siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la
infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico
protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión
de la infracción; g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
18 Vigente al momento de configurarse la falta, que para el año 2021 es S/ 4,400.00, según D.S N° 392-2020-EF
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17
6.35. En consecuencia, en esta instancia de revisión se graduó la sanción en atención al número
de trabajadores del centro de trabajo, así como la gravedad de la infracción incurrida por la
impugnante. Por ende, la multa confirmada por la instancia inferior se reformularía, siendo
el monto total de S/ 50,864.00. Por lo tanto, esta Sala acoge este extremo del recurso de
revisión, referido a una afectación del principio de razonabilidad al momento de la
imposición de la multa.
Sobre el pedido de acumulación con los expedientes: 116-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (orden de
inspección 18-2021); 158-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (orden de inspección 17-2021) y 141-2021-
SUNAFIL/IRE-LAM (expediente del presente recurso).
6.36. En el presente caso, se advierte que, la impugnante ha solicitado en los distintos recursos
que ha presentado ante las autoridades sancionadoras, la acumulación de los
procedimientos administrativos iniciados en su contra. Refiere que la Administración viene
actuando en contravención a los principios de Celeridad y Razonabilidad, al emitirse con
fecha 7 de enero de 2021, tres (03) órdenes de inspección en contra de la impugnante, -
órdenes 16, 17 y 18- a efecto de verificar el cumplimiento de obligaciones laborales, estando
dos de éstas referidas con la materia de seguridad y salud en el trabajo (N° 0017-2021-
SUNAFIL/IRE-LAM y N° 0018-2021-SUNAFIL/IRE-LAM).
6.37. Ante esta solicitud, el inferior en grado ha evaluado lo alegado por la impugnante, y ha
emitido el siguiente pronunciamiento:
Figuras N°s 03 y 04
Fundamento 3.34 de la Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE
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18
Asimismo, precisa en el considerando 3.35 que al ser órdenes de inspección que contienen
submaterias de investigación distintas, referidas al cartel de indicador del horario de trabajo,
estadísticas de Seguridad y Salud en el Trabajo y el Registro de Accidentes de Trabajo e
Incidentes, no resulta posible dicha acumulación; por lo que, la Intendencia Regional
desestima lo alegado por la empresa TIENDAS PERUANAS S.A. (énfasis añadido)
6.38. En ese extremo, esta Sala considera que no existe vulneración a los principios que alega la
impugnante. La razón estriba en que la autoridad inferior, se pronunció sobre el pedido de
acumulación de la impugnante, además sustentó los motivos por los que, el mismo no era
posible.
6.39. Por tales razones, este extremo del recurso debe ser desestimado.
Sobre la solicitud de informe oral
6.40. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG,
reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento
administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser
notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos
y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho,
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19
emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones
que los afecten19
.
6.41. Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N°
00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el
informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el
derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
6.42. En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha
determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las
Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni
necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le
ha asignado a la instancia de revisión.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las
Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-
SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que
ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que
éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento
u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o
pronunciamientos”.
6.43. Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el
caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.
19 Texto Único Ordenado de la Ley No 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo No 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo
se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo: (...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y
garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a
exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un lazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
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20
VII. INFORMACIÓN ADICIONAL
7.1 Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la
multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la
que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y
calificación
1
Labor
inspectiva
La negativa del sujeto
inspeccionado o sus
representantes de facilitar a los
supervisores inspectores, los
inspectores de trabajo o los
inspectores auxiliares, la
información y/o documentación
solicitada con requerimiento de
información notificado con fecha
08 de enero de 2021
Numeral 46.3 del artículo
46 del RLGIT
MUY GRAVE
7.2 Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o
derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o
imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía,
resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que
crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General
de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por
el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por
TIENDAS PERUANAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE
LAMBAYEQUE, de fecha 29 de diciembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de
Lambayeque, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente
sancionador N° 141-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente
resolución y en ejercicio del voto dirimente del señor presidente de la Primera Sala del Tribunal de
Fiscalización Laboral, conforme al numeral 111.1 del artículo 111 del Texto Único Ordenado de la
Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo No 004-
2019-JUS.
SEGUNDO. - REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 261-2021-SUNAFIL/IRE
LAMBAYEQUE, en el extremo referente a la sanción impuesta por la falta de colaboración de parte
del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada con fecha 15 de enero de 2021,
tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por
dicha infracción. CONFIRMAR dicha Resolución en el extremo referente a la sanción impuesta, por
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la falta de colaboración de parte del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada
con fecha 08 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. ADECUAR
el cálculo de los trabajadores afectados a sesenta y seis (66), en consecuencia, la sanción impuesta
por dicha infracción asciende a S/ 50,864.00.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral
constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a TIENDAS PERUANAS S.A., y a la Intendencia Regional
de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la
Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Regístrese y comuníquese
Firmado digitalmente por:
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Presidente
VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI
Con el debido respeto de la opinión de mis colegas vocales, disiento respetuosamente de la
posición jurídica del vocal Luis Erwin Mendoza Legoas, con la que se ha resuelto el recurso de
revisión interpuesto por la impugnante, donde se revoca en parte la Resolución de Intendencia N°
261-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, así como también discrepo de la posición de la vocal Katty
Angélica Caballero Sega, que coincide de forma parcial con lo resuelto, pues ambas posiciones de
mis colegas vocales cambian el criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal de
Fiscalización Laboral, en mayoría, referido a la obligatoriedad de las alertas del SINEL-SUNAFIL a
efectos de evidenciar el conocimiento de la impugnante de las notificaciones recibidas en la casilla
electrónica.
Fundamento el presente voto en las siguientes consideraciones:
Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica
- La impugnante alega que el presente procedimiento ha incurrido en una causal de nulidad,
referida a los actos de notificación realizados a la casilla electrónica. Asimismo, transcribe
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lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. En tal sentido,
corresponde analizar la legalidad de la notificación efectuada al impugnante en el presente
caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo. Por
el contrario, las instancias inferiores realizan un análisis ligero sobre la notificación, dando
por sentado que ésta ha sido correctamente llevada a cabo.
- Sobre el particular, cabe indicar que en todo procedimiento administrativo sancionador
existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento
administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el
fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su
artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede
administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.
- El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– en numerosos
pronunciamientos20, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC,
establece que, “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la
notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el
contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o
que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de
defensa” (énfasis añadido).
- En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la debida
notificación, precisa en la sentencia recaída en el expediente N° 2540-2012-PA/TC, en cuyo
fundamento jurídico establece: “En cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario
precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su
naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la
Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los
administrados” (énfasis añadido).
- Ahora bien, respecto a lo prescrito el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, y la
falta de la debida notificación, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances
de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica
de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado a través del Decreto Supremo N° 003-2020-TR,
en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG.
- Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129-2021-
SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente
acreditados los siguientes conceptos:
1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos
administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del
usuario para tal fin.
2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del
documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y,
3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.
- Sin embargo, el envío de alertas del SINEL-SUNAFIL ha sido un argumento central en los
recursos presentados a esta Sala, vinculados a cuestionar las infracciones muy graves a
la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT (negativa a
entregar la información requerida por el inspector comisionado). En el presente caso, la
20 STC 00649-2002-AA/TC, 03793-2006-AA/TC, entre otras.
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impugnante, en su recurso de revisión, ha sostenido que, el comunicar a través de las
alertas es una prescripción imperativa establecida por el artículo 6 del D.S. N° 003-2020-
TR, la cual obliga a la SUNAFIL a comunicar al usuario sobre una nueva notificación
electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica”.
- Este hecho motiva que, en estricta aplicación del Principio de verdad material21, se
verifique, caso por caso, con la Oficina General de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, si efectivamente las alertas habían sido emitidas
por el SINEL-SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-
2020-TR22. En el caso en análisis, se ha identificado que la impugnante no recibió las
alertas señaladas en su correo electrónico o a través del servicio de mensajería, debido
a que no registró ingresos a la casilla electrónica previos a la fecha de notificación de esos
requerimientos. Ante los diversos expedientes en los que se repetían estos hechos, la
Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto
Supremo N° 003-2020-TR, en relación con el artículo 11 de la misma norma.
- Siendo así, se debe considerar que el artículo 6 establece que la Administración, por
medio de su Sistema Informático de Notificación Electrónica, comunicará al usuario o
administrado, cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica,
mediante una alerta al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. Se
concluye entonces que los administrados tienen una expectativa justificada de que
tendrán conocimiento de cualquier notificación depositada en la casilla electrónica por
medio de la mencionada alerta.
21 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia
de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(...) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse
de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios
disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber
probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
22 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica
La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema
Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los
actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser
informadas al administrado.
La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un
documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su
correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido).
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- Sin embargo, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cuando norma
la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:
11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento
en la casilla electrónica asignada al usuario.
11.2 La notificación surte efecto el día que conste haber sido recibido en la casilla
electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber
sido recibida.
En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación
válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique
la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del artículo 6 de la misma norma, antes
citada).
- La lectura de estas dos disposiciones presenta, aparentemente, una antinomia. Sin
embargo, las antinomias sólo existen cuando se trata del conflicto entre dos normas y no
de disposiciones de un mismo cuerpo normativo23. Por tanto, corresponde a quien tiene
el deber de interpretar esas disposiciones, hacerlo de modo tal que evite la
contraposición y logre su armonización. En el caso del procedimiento administrativo
sancionador la integración se debe realizar en base a los principios que lo rigen y, en
particular, al derecho fundamental al debido proceso.
- Así tenemos que el principio de predictibilidad y confianza legítima establece que la
“autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información
veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en
todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los
requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían
obtener”
24. En el caso de la notificación por medio de la casilla electrónica, SUNAFIL ha
establecido, que su Sistema Informático enviará una alerta al administrado por medio del
correo electrónico o servicio de mensajería. En consecuencia, se trata de un requisito
concurrente con el establecido en el artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR
(énfasis añadido).
- De acuerdo con el artículo 139 inciso 14 de la Constitución, el derecho de defensa
establece que nadie puede “ser privado del derecho de defensa en ningún estado del
proceso”. El Tribunal Constitucional, por su parte, ha reafirmado en reiterada
jurisprudencia que “el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso
administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la
jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta
resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos
internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano
jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”
25
.
- Ese mismo Tribunal ha declarado que, para poder ejercer el derecho de defensa, es
indispensable que las partes tengan un conocimiento, previo y oportuno, de los
diferentes actos que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer,
23 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad
Iberoamericana, No. 29 (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en: https://revistascolaboracion.juridicas.unam.mx
/index.php/juridica/article/view/11388/10435
24 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido.
25 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9.
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25
según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que les correspondan26
.
Por tanto, las “exigencias que se derivan del significado constitucional del derecho de
defensa no se satisfacen con la posibilidad de que in abstracto las partes puedan
formalmente hacer ejercicio de los recursos previstos en la ley, sino también con la
garantía de que puedan interponerlos de manera oportuna”
27
.
- En consecuencia, mientras que los administrados no reciban la alerta que la
Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse
vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida de requerimiento
que le impone determinadas obligaciones. De esta manera se les impediría, de modo
injustificado, “argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, con el
consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses”
28
.
- Esta interpretación se realiza aplicando también el principio de informalismo, el cual
establece que las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable
a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus
derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan
ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos
de terceros o el interés público”
29. Consecuentemente, a criterio propio, es deber de esta
Sala no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en
los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no hayan cumplido con
alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su
existencia.
- Asimismo, los integrantes de esta sala son conscientes de su deber de resolver los
procedimientos sancionadores, “de manera independiente; esto es, sin estar sometidos
a presiones internas o externas que dobleguen su voluntad para determinar el sentido
de lo resuelto. En definitiva, deben contar con todas las garantías necesarias para
resolver conforme a Derecho las controversias que se sometan a su consideración”
30. Es
por esta razón que no es posible negar eficacia a una conducta que la propia
administración ha previsto como parte de su comportamiento, durante el trámite de
notificación, como es la emisión de las alertas. Tal es así que, negar esta obligación sería
contrario también al principio de buena fe procedimental, que exige tanto a la
26 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3.
27 Ibid. fundamento jurídico 4.
28 Loc. Cit.
29 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido
puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14.
30 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19.
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26
Administración como al administrado realizar “sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”
31 (énfasis añadido).
- Por ello, mi posición es considerar que independientemente de la eficacia de la recepción
de la notificación electrónica y la obligación que tiene el usuario de revisar de forma
periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante no
recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como
lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Por tanto, es razonable
considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla
electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente
ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.
- En el caso materia de autos, se aprecia a folios 05 del expediente inspectivo el documento
denominado: “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de
investigación”, de fecha 08 de enero de 2021, notificado en la Casilla Electrónica de la
impugnante, conforme la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”. Asimismo,
también se aprecia de fojas 07 del expediente inspectivo, el documento denominado
“Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación” de
fecha 15 de enero de 2021, notificado en la Casilla Electrónica de la impugnante,
conforme la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, como se observa en el
numeral 6.17 de la presente resolución.
- Conforme a la información brindada por la OGTIC de la SUNAFIL, a la fecha de notificación
de los requerimientos de información, siendo estos del 08 y 15 de enero 2021, la
impugnante no recibió la alerta a través del correo electrónico, porque registraron sus
contactos con fecha posterior a la notificación de dichos requerimientos, conforme se
puede apreciar a continuación:
Figura 05:
- En consecuencia, no se puede imputar a la impugnante la negativa de cumplir su
obligación de facilitar información requerida por el personal inspectivo, por cuanto no
recibió la notificación del documento remitido a la casilla electrónica a través de las
alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o
mediante el servicio de mensajería.
- Sin embargo, de los actuados, se aprecia que, mediante ambos requerimientos de
información la autoridad inspectiva requirió a la impugnante que dentro del plazo de
cuatro (04) días hábiles, respectivamente, cumpla con brindar cierta información y/o
documentación, la que no fue remitida tal como consta en los numerales 4.4 y 4.5 del
Acta de Infracción.
31 LPAG, artículo 1.8.
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- Estas conductas fueron sancionadas por la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2021-
SUNAFIL/IRE-LAM-SIRE, como una negativa al deber de colaboración a la labor inspectiva,
proponiendo una sanción por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor
inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin evaluar y analizar
adecuadamente los alegatos de defensa planteados por la impugnante sobre la
notificación realizada, a la luz del principio de buena fe procedimental citado.
- En general, la ausencia de análisis respecto de estos argumentos por las instancias
anteriores, a pesar de las alegaciones formuladas por la impugnante sobre la notificación
efectuada así como la actuación de la Administración optando por una de las alternativas
sin motivar adecuadamente su decisión, constituye una vulneración al principio de buena
fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones
interpretando la regulación contraria al administrado; sin explicar la ponderación o
razonabilidad de la medida en perjuicio de éste.
- La vulneración al principio de buena fe procedimental afecta el derecho de defensa del
administrado32, como parte del derecho al debido procedimiento, al no haberse valorado
los alegatos que, desde un inicio, ha sostenido la impugnante respecto de la notificación
(énfasis añadido).
- Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo a los que se ha
hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2021-
SUNAFIL/IRE-LAM-SIRE, de fecha 30 de abril de 2021, se encuentra dentro del supuesto
de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG.
- Finalmente, no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por
la impugnante.
32 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia
de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(...)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los
derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar
alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener
una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar
las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
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Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare FUNDADO y, en
consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 314-2021-SUNAFIL/IRE-LAM-SIRE, de
fecha 30 de abril de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional
de Lambayeque, ordenándose RETROTRAER el procedimiento sancionador a la fecha del acto
señalado.
Firmado digitalmente por:
DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI
Vocal Titular
VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
Con el debido respeto de la opinión de mis colegas vocales, discrepo, muy respetuosamente, de la
posición del vocal Luis Erwin Mendoza Legoas, solo en el extremo referido a revocar la segunda
multa impuesta a la impugnante por incumplir con la medida de requerimiento de información,
tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Asimismo, discrepo de la posición de la vocal
Desirée Bianca Orsini Wisotzki, por considerar que las alertas de la notificación en las casillas
electrónicas constituyen una obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, determinando una
condición para su validez no prevista en el Decreto Supremo No 003-2020-TR.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
1. Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica
- La impugnante alega desconocimiento de la implementación de la casilla electrónica, motivo
por el cual no pudo cumplir con los requerimientos de información efectuado por el inspector
comisionado. Asimismo, señala incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto
Supremo No 003-2020-TR, respecto del envío de las alertas de notificación al correo electrónico
y/o celular del administrado. En tal sentido, corresponde analizar la legalidad de la notificación
efectuada al impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del
procedimiento administrativo.
- Ahora bien, respecto a lo alegado en el recurso de revisión, mencionado en el párrafo
precedente, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación
electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL- SUNAFIL), aprobado a través del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los
alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG33, la misma que complementa los
alcances de la notificación en la casilla electrónica, aprobando la obligatoriedad de la
notificación vía casilla electrónica.
33 TUO de la LPAG, “Artículo 20
(...)
20.4. (...) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica
gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de
cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante
decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. En ese caso, la
notificación se entiende válidamente efectuada cuando la entidad la deposite en el buzón electrónico asignado al
administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto en el numeral 2 del
artículo 25”.
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- Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129-2021-
SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente
acreditados los siguientes conceptos:
1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos
administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independientemente del
consentimiento del usuario para tal fin.
2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del
documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y,
3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.
- Por su parte, el Decreto Supremo No 003-2020-TR, en su artículo 6, prescribe que “La SUNAFIL
asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica,
la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos
administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que
correspondan ser informadas al administrado. La SUNAFIL comunica al usuario cada vez que se
le notifique un documento a la casilla electrónica através de las alertas del Sistema Informático
de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”.
- El artículo 8 del mismo cuerpo normativo, establece que las obligaciones que debe tener el
usuario de la casilla electrónica son:
(1) Revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar
conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen.
(2) Mantener operativo su correo electrónico y/o servicio de mensajería, a efectos
de recibir las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica.
(3) Mantener la confidencialidad y adoptar las medidas de seguridad en el uso del
nombre de usuario y la clave de acceso a la casilla electrónica que se le asigne.
- En ese sentido, resulta relevante para el presente caso, que se determine que todos los
dispositivos legales antes señalados, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial
El Peruano. Por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio
cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109 de
la Constitución Política del Perú. Por ello, al ser responsabilidad del administrado el conocer lo
dispuesto en las normas citadas, y siendo que ésta pudo tomar conocimiento sobre los alcances
de la implementación de la Casilla Electrónica, no se advierte la falta de razonabilidad en la
aplicación de un procedimiento que se encuentra regulado en las normas legales de la materia,
no siendo por ello atendible el argumento de la impugnante que cuestiona la oportunidad en
la que fueron puestos de conocimiento los requerimientos de información emitidos por la
autoridad inspectiva de trabajo.
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- Respecto a los requisitos de validez, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo No 003-2020-
TR, cuando norma la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:
11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del
documento en la casilla electrónica asignada al usuario.
11.2 La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida en la casilla
electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de
haber sido recibida.
- Bajo ese contexto normativo, se aprecia que, la alerta al correo electrónico o servicio de
mensajería no está consagrada como elemento necesario o indispensable del acto de la
notificación por casilla electrónica: perfecciona el conocimiento del sujeto inspeccionado o
administrado, suponiendo una carga de naturaleza accesoria para la Administración Pública.
- De forma ilustrativa, puede comprobarse que el numeral 55.3 del artículo 55 del Decreto
Supremo No 029-2021-PCM, “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto
Legislativo N° 1412, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y establece
disposiciones sobre las condiciones, requisitos y uso de las tecnologías y medios electrónicos
en el procedimiento administrativo”, especifica que “las alertas realizadas al correo electrónico
personal, teléfono celular, llamadas telefónicas o similares no constituyen parte del
procedimiento de notificación vía casilla única electrónica, tampoco afecta la validez de ésta ni
de los actos administrativos o actos de administración que se notifican”.
- La regulación sobre las alertas de la notificación, está orientada a un sistema en
implementación; por lo que, se debe partir de una razonabilidad fundamental: no puede darse
a lo accesorio la condición ni el tratamiento de un elemento esencial. Así, un sistema de alertas
o avisos complementarios impone una obligación a la SUNAFIL cuya inobservancia puede ser
analizada desde la responsabilidad administrativa del servidor o funcionario que omite su
cumplimiento; más no genera un vicio trascendente del acto administrativo o de administración
que se quiera trasladar a conocimiento del sujeto investigado.
- Por tanto, el artículo 11 del Decreto Supremo No 003-2020-TR, es claro al señalar cuando es
válida la notificación por medio de la casilla electrónica y el momento que esta produce sus
efectos, siendo el tema de la alerta de la notificación un accesorio al procedimiento de
notificación; pero que, en modo alguno constituye un requisito y/o elemento de validez para el
acto de notificación, como erróneamente lo sostiene la impugnante. Por tanto, se debe
desestimar este extremo del recurso de revisión.
2. Sobre las dos infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT:
- En tal sentido, determinada la legalidad de la creación de la casilla electrónica a la impugnante,
queda además acreditada la existencia de las constancias correspondientes, a folios 05 y 07 del
expediente inspectivo, donde el inspector actuante sustenta el haber remitido los
requerimientos de información referidos, no encontrándose razones para establecer que no se
siguió con el procedimiento regulado. Ello porque, si de la normativa expuesta se aprecia que
la notificación se entiende como válidamente efectuada con el depósito del documento en la
casilla electrónica asignada al usuario, el no haber enviado las alertas correspondientes, como
se señaló anteriormente debido al incumplimiento de la propia impugnante, las mismas no
resultan necesarias para la validez y eficacia del acto notificado.
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- Cabe reiterar que, en el presente caso, las alertas no revisten de validez a la notificación pues,
tal y como se establece en el artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, constituye
obligación del usuario, “revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de
tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen”. Por
tanto, la impugnante debía de revisar continuamente su casilla electrónica a efectos de advertir
los actos notificados por la autoridad administrativa.
- De los actuados se verifica que el inspector comisionado emitió dos medidas de requerimiento
de información, conforme se evidencia a continuación:
i) A folios 05 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado
“Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”,
notificado con fecha 08 de enero de 2021, en el cual el inspector comisionado, requirió
que la impugnante cumpla con remitir, lo que se señala en la siguiente figura:
Figura 06:
ii) Otorgándole un plazo de tres (04) días hábiles para la presentación de los mismos,
bajo apercibimiento de constituirse en infracción a la labor inspectiva en caso de
incumplimiento. Al respecto, conforme se verifica del numeral 4.4 del Acta de
Infracción, la inspeccionada no cumplió con presentar la documentación solicitada en
el plazo otorgado.
iii) Ante el incumplimiento de la impugnante, el inspector comisionado, emite otra
medida de requerimiento de información, notificada con fecha 15 de enero de 202134
,
solicitando la misma información que en el primer requerimiento.
iv) Al respecto, como se verifica del numeral 4.5. de los hechos constatados del Acta de
Infracción, que la inspeccionada no cumplió con presentar la documentación
solicitada en el plazo otorgado en este segundo requerimiento de información.
- Así las cosas, la impugnante incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no
haber atendido los requerimientos de información de fechas 08 y 15 de enero de 2021 dentro
34 Ver folio 07 del expediente inspectivo.
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del plazo otorgado por el personal inspectivo. En consecuencia, se advierte que, tanto en la
evaluación del inspector de trabajo como la de los órganos intervinientes en el procedimiento
sancionador, han calificado correctamente los hechos en los que se ha subsumido el tipo
sancionador del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
- Es de precisar que, en el presente caso, no solo se ha merituado la conducta reprochable,
constitutiva de infracción, que vulnera el precepto legal que regula la colaboración a la función
inspectiva, sino que se puede establecer que dicho comportamiento impidió que el personal
inspectivo cumpliera con el objeto de la inspección, no tratándose en el presente caso de un
mero retraso, sino que el comportamiento reprochable terminó frustrando la fiscalización.
- De esta manera, al quedar establecido que las dos multas impuestas a la impugnante por
incurrir en dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del
artículo 46 del RLGIT, por incumplir los dos requerimientos de información de fechas 08 y 15 de
enero de 2021, han sido debidamente determinadas por las instancias de mérito, los
argumentos expuestos por la recurrente dirigidos a cuestionar este extremo del recurso deben
ser desestimados.
- Por lo tanto, se debe indicar que luego del análisis efectuado en la presente resolución, no se
aprecia vulneración al debido procedimiento y derecho a la defensa, en tanto la resolución
apelada ha motivado fáctica y jurídicamente la decisión de sancionar a la inspeccionada al no
ser desvirtuada la presunción de certeza de los hechos plasmados en el Acta de Infracción,
conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos
dirigidos a cuestionar este extremo.
Por las razones expresadas en estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea
declarado INFUNDADO en el extremo referente a la sanción impuesta, por no haber atendido los
requerimientos de información de fechas 08 y 15 de enero de 2021.
Firmado digitalmente por:
KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
Vocal Alterna